Norma 7. El principio de distinción entre bienes de carácter civil y objetivos militares

Norma 7. Las partes en conflicto deberán hacer en todo momento la distinción entre bienes de carácter civil y objetivos militares. Los ataques sólo podrán dirigirse contra objetivos militares. Los bienes de carácter civil no deben ser atacados.
Volumen II, capítulo 2, sección A.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. Los tres componentes de esta norma están interrelacionados y la práctica correspondiente a cada uno de ellos refuerza la validez de los otros. Las represalias de los beligerantes contra bienes civiles se examinan en el capítulo 41.
Esta norma está codificada en el artículo 48 y el párrafo 2 del artículo 52 del Protocolo adicional I, al que no se han hecho reservas.[1] En la Conferencia Diplomática que culminó con la aprobación de los Protocolos adicionales, México declaró que el artículo 52 era tan fundamental que “no puede ser objeto de ningún tipo de reservas porque éstas serían incompatibles con el objetivo y el fin del Protocolo I, negándolo en su esencia”.[2] La prohibición de dirigir ataques contra bienes de carácter civil se establece también en el Protocolo II enmendado y en el Protocolo III de la Convención sobre ciertas armas convencionales.[3] Además, según el Estatuto de la Corte Penal Internacional, “dirigir intencionalmente ataques contra bienes civiles, es decir, bienes que no son objetivos militares”, constituye un crimen de guerra en los conflictos armados internacionales.[4]
Tanto la obligación de distinguir entre bienes de carácter civil y objetivos militares, como la prohibición de dirigir ataques contra bienes de carácter civil están plasmadas en muchos manuales militares.[5] En el Manual de DIH de Suecia, concretamente, se establece el principio de distinción tal como se enuncia en el artículo 48 del Protocolo adicional I, como norma de derecho internacional consuetudinario.[6] Muchos Estados han promulgado legislación que tipifica como delito los ataques a los bienes civiles durante los conflictos armados.[7] Asimismo, existen numerosas declaraciones oficiales en que se hace referencia a esta norma.[8] Esta práctica incluye la de Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[9]
En sus alegatos ante la Corte Internacional de Justicia en relación con la legalidad de las armas nucleares, varios Estados hicieron alusión al principio de distinción entre bienes de carácter civil y objetivos militares.[10] En su opinión consultiva, la Corte declaró que el principio de distinción era uno de los “principios cardinales” del derecho internacional humanitario y uno de los “principios inviolables del derecho internacional consuetudinario”.[11]
En octubre de 1973, antes de que se aprobara el Protocolo adicional I, el CICR hizo un llamamiento a las partes en conflicto en Oriente Próximo para que respetaran la distinción entre bienes de carácter civil y objetivos militares, al que los Estados concernidos (Egipto, Irak, Israel y Siria) respondieron favorablemente.[12]
La distinción entre bienes de carácter civil y objetivos militares se incluyó en el proyecto de Protocolo adicional II, pero se abandonó en el último momento en el marco de una iniciativa tendente a aprobar un texto simplificado.[13] Como resultado, el Protocolo adicional II no contiene este principio ni la prohibición de dirigir ataques contra bienes civiles, aunque se ha sostenido que el concepto de protección general del párrafo 1 del artículo 13 del Protocolo adicional II es suficientemente amplio para abarcarlo.[14] Sin embargo, la prohibición de dirigir ataques contra bienes civiles se ha incluido en un instrumento de derecho convencional más reciente aplicable en los conflictos armados no internacionales, concretamente en el Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales.[15] Esta prohibición se establece también en el Protocolo III de la Convención sobre ciertas armas convencionales, que es aplicable a los conflictos armados no internacionales a raíz de una enmienda de su artículo 1 aprobada por consenso en 2001.[16] Además, el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales utiliza el principio de distinción entre bienes civiles y objetivos militares como base para definir la protección debida a los bienes culturales en los conflictos armados no internacionales.[17]
El Estatuto de la Corte Penal Internacional no define explícitamente los ataques contra los bienes de carácter civil como crimen de guerra en los conflictos armados no internacionales. En cambio, define la destrucción de bienes de un adversario como crimen de guerra “a menos que las necesidades de la guerra lo hagan imperativo”.[18] Por consiguiente, un ataque contra un bien civil constituye un crimen de guerra a tenor de lo dispuesto en el Estatuto en la medida en que las necesidades de la guerra no lo hagan imperativo. La destrucción de bienes se aborda en la norma 50 y la práctica que la establece apoya también la existencia de esta norma. Es asimismo significativo que se definan en el Estatuto los ataques contra instalaciones, material, unidades o vehículos que participen en actividades de asistencia humanitaria o misiones de mantenimiento de la paz como crímenes de guerra en los conflictos armados no internacionales, siempre que esos bienes “tengan derecho a la protección otorgada a [...] bienes civiles con arreglo al derecho de los conflictos armados”.[19]
La prohibición de dirigir ataques contra bienes civiles se incluye en otros instrumentos relacionados también con los conflictos armados sin carácter internacional.[20]
La obligación de distinguir entre bienes de carácter civil y objetivos militares, así como la prohibición de dirigir ataques contra bienes de carácter civil se incluyen en los manuales militares que son aplicables, o se han aplicado, en conflictos armados no internacionales.[21] Numerosos Estados han tomado medidas legislativas para tipificar como delito los ataques a bienes de carácter civil durante cualquier conflicto armado.[22] Existen también ejemplos de jurisprudencia nacional basada en esta norma.[23] Varias declaraciones oficiales relativas a los conflictos armados no internacionales ratifican asimismo esta norma.[24] Las declaraciones ante la Corte Internacional de Justicia en relación con el asunto de la legalidad de las armas nucleares mencionado más arriba se formularon en términos generales, aplicables a todos los conflictos armados.
No se ha hallado ninguna práctica oficial contraria en relación con conflictos armados internacionales o no internacionales. Los Estados y las organizaciones internacionales han condenado en general los ataques señalados contra bienes civiles, por ejemplo, durante los conflictos en Bosnia y Herzegovina, Líbano, Sudán y entre Irán e Irak.[25] Ya en 1938, la Asamblea de la Sociedad de las Naciones declaró que “los objetivos atacados desde el aire deben ser objetivos militares legítimos y han de ser identificables”.[26] Más recientemente, en una resolución aprobada en 1999 sobre la protección de las personas civiles en conflictos armados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas condenó categóricamente todos “los ataques contra objetos protegidos por el derecho internacional”.[27]
La jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia y del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia proporciona más pruebas de que la prohibición de atacar bienes civiles es consuetudinaria tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales.[28]
El Plan de acción para los años 2000-2003, aprobado por la XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en 1999, insta a todas las partes en un conflicto armado a que respeten “la prohibición absoluta de ataques dirigidos contra [...] bienes civiles”.[29] El CICR ha exhortado a las partes en los conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales, a respetar la distinción entre bienes de carácter civil y objetivos militares y a no dirigir ataques contra bienes de carácter civil.[30]
Varios Estados han destacado que la norma contenida en el párrafo 2 del artículo 52 del Protocolo adicional I, que establece que “los ataques se limitarán estrictamente a los objetivos militares”, sólo prohíbe los ataques directos contra los bienes de carácter civil y no trata la cuestión de daños causados incidentalmente en ataques dirigidos contra objetivos militares.[31] El propósito de estas declaraciones es hacer hincapié en que un ataque que afecte a bienes de carácter civil no será ilícito siempre y cuando se dirija contra un objetivo militar y los daños causados incidentalmente a los bienes civiles no sean excesivos. Esta consideración se refleja en la formulación de la presente norma utilizando los términos “ataques dirigidos contra”. La misma consideración se aplica mutatis mutandis a la norma 1.
[1] Protocolo adicional I (1977), art. 48 (aprobado por consenso) (citado en vol. II, cap. 2, párr. 1) y art. 52, párr. 2 (aprobado por 79 votos a favor, ninguno en contra y 7 abstenciones) (ibíd., párr. 50).
[2] México, declaración en la CDDH (ibíd., párr. 79).
[3] Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1996), art. 3, párr. 7 (ibíd., párr. 107); Protocolo III de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1980), art. 2, párr. 1 (ibíd., párr. 106).
[4]Estatuto de la CPI (1998), art. 8, párr. 2, apdo. b), inciso ii) ibíd., párr. 108).
[5]V., v.g., los manuales militares de Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Benin, Camerún, Canadá, Croacia, España, Estados Unidos, Filipinas, Francia, Hungría, Israel, Nigeria, Nueva Zelandia, Países Bajos, Suecia, Suiza y Togo (párr. 7), Indonesia (párr. 8), Suecia (párr. 9), Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Benin, Camerún, Canadá, Colombia, Croacia, Ecuador, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Kenya, Líbano, Madagascar, Nigeria, Nueva Zelandia, Países Bajos, Reino Unido, Sudáfrica, Togo y Yugoslavia (párr. 115), Argentina (ibíd., párr. 116) y Estados Unidos (ibíd., párr. 117).
[6]Suecia, IHL Manual (ibíd., párr. 9).
[7]V., v.g., la legislación de Alemania (ibíd., párr. 128), Australia ( ibíd., párr. 119), Azerbaiyán (ibíd., párr. 120), Canadá ( ibíd., párr. 122), Congo (ibíd.., párr. 123), Croacia (ibíd., párr. 124), Eslovaquia (ibíd., párr. 137), España (ibíd., párr. 138), Estonia (ibíd.., párr. 126), Georgia (ibíd., párr. 127), Hungría (ibíd., párr. 129), Irlanda (ibíd., párr. 130), Italia (ibíd., párr. 131), Malí (ibíd., párr. 132), Noruega (ibíd., párr. 136), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 134), Países Bajos (ibíd., párr. 133), Reino Unido ( ., párr. 140) y Yemen (ibíd., párr. 141); V. también los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 118), Burundi (ibíd., párr. 121), El Salvador (ibíd., párr. 125), Nicaragua (ibíd., párr. 135) y Trinidad y Tobago (ibíd., párr. 139).
[8]V. las declaraciones de Croacia ( ibíd. , párr. 145), la CE y sus Estados miembros, la URSS y Estados Unidos (ibíd., párr. 147), Egipto (ibíd., párr. 146), Emiratos Árabes Unidos (ibíd., párr. 157), Eslovenia (ibíd., párr. 155), Estados Unidos (ibíd., párr. 160-163), Francia (ibíd., párr. 148), Irán (ibíd., párr. 149), Irak (ibíd., párr. 150), México (ibíd., párr. 151), Mozambique (ibíd., párr. 152), Reino Unido (ibíd., párrs. 158 y 159) y Suecia (ibíd., párr. 156).
[9]V., v.g., la práctica de Egipto (ibíd., párr. 146), Estados Unidos (ibíd., párrs. 7, 115, 117 y 160 a 163), Francia (ibíd., párrs. 7, 115 y 148), Indonesia (ibíd., párr. 8), Irán (ibíd., párr. 149), Irak (ibíd., párr. 150), Kenya (ibíd., párr. 115) y Reino Unido (ibíd., párrs. 115, 158 y 159).
[10]V. los alegatos ante la CIJ en el Nuclear Weapons case presentados por Egipto (ibíd., párr. 16), Irán (ibíd., párr. 23), Japón (ibíd., párr. 25), Reino Unido (ibíd., párr. 32) y Suecia (ibíd., párr. 156).
[11]CIJ, Nuclear Weapons case, opinión consultiva (ibíd., párr. 179).
[12]V. CICR, Acción del Comité Internacional de la Cruz Roja en Oriente Próximo (ibíd.., párr. 102).
[13]Proyecto de Protocolo adicional II presentado por el CICR a la CDDH, art. 24, párr. 1 (ibíd.., párr. 2).
[14]Michael Bothe, Karl Josef Partsch, Waldemar A. Solf (eds.), New Rules for Victims of Armed Conflicts, Mar- tinus Nijhoff, La Haya, 1982, p. 677.
[15]Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales convencionales (1996).
[16]Protocolo III de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1980), art. 2, párr. 1 (ibíd., párr. 106).
[17] Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de bienes culturales, art. 6, apdo. a) (citado en vol. II, Cap. 12, párr. 21).
[18]Estatuto de la CPI (1998), art. 8, párr. 2, apdo. e), inciso xii).
[19]Estatuto de la CPI (1998), art. 8, párr. 2, apdo. e), inciso iii).
[20]V., v.g., Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY (1991), párr. 6 (citado en vol. II, Cap. 2, párrs. 3, 60 y 111); Agreement on the Application of. IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina, párr. 2.5 (ibíd., párrs. 4, 61 y 112); Manual de San Remo (1994), párrs. 39 y 41 (ibíd., párrs. 5 y 62); Boletín del Secretario General de las Naciones Unidas, sección 5.1 (ibíd., párrs. 6, 63 y 113); Declaración de El Cairo sobre los Derechos humanos en el Islam (1990), art. 3, apdo. b) (ibíd., párr. 109) y Declaración de La Haya sobre el respeto de los principios humanitarios (ibíd., párr. 110).
[21]V. los manuales militares de Alemania, Benin, Croacia, Filipinas, Nigeria y Togo (ibíd., párr. 7) y Alemania, Benin, Colombia, Croacia, Ecuador, Italia, Kenya, Líbano, Madagascar, Sudáfrica, Togo y Yugoslavia (ibíd., párr. 115).
[22]V., v.g., la legislación de Alemania (ibíd., párr. 128), Australia (ibíd., párr. 119), Azerbaiyán (ibíd., párr. 120), Canadá (ibíd., párr. 122), Congo (ibíd., párr. 123), Croacia (ibíd., párr. 124), España (ibíd., párr. 138), Estonia (ibíd., párr. 126), Georgia (ibíd., párr. 127), Noruega (ibíd., párr. 136), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 134) y Reino Unido (ibíd., párr. 140); V. también la legislación de Eslovaquia (ibíd., párr. 137), Hungría (ibíd., párr. 129) e Italia (ibíd., párr. 131), cuya aplicación no se excluye en tiempo de conflicto armado sin carácter internacional, y los proyectos de legislación de Argentina (ibíd., párr. 118), Burundi (ibíd., párr. 121), El Salvador (ibíd., párr. 125), Nicaragua (ibíd., párr. 135), y Trinidad y Tobago (ibíd., párr. 139).
[23]V., v.g., Colombia, Caso Administrativo n.° 9276 (ibíd., párr. 142) y Croacia, caso RA. R. (ibíd., párr. 143)
[24]V. las declaraciones de la CE y de sus Estados miembros (ibíd., párr. 147), así como de Eslovenia (ibíd., párr.155), Estados Unidos (ibíd., párr. 147), Mozambique (ibíd., párr. 152) y la URSS (ibíd., párr. 147).
[25]V., v.g., las declaraciones de la CE y de sus Estados miembros (ibíd., párr. 147), así como de Croacia (ibíd., párr. 145), Egipto (ibíd., párr. 146), Eslovenia (ibíd., párr. 155), Estados Unidos (ibíd., párr. 147), Irán (ibíd., párr. 149), Reino Unido (ibíd., párr. 159) y la URSS (ibíd., párr. 147); Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Res. 1052/89 (ibíd., párr. 164); Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 50/193 (ibíd., párr. 168) y Res. 51/112 (ibíd., párr. 169); Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Res. 1993/7 (ibíd., párr. 170), Res. 1994/75 (ibíd., párr. 171) y Res. 1995/89 (ibíd., párr. 173); Grupo de Contacto de la OIC (Arabia Saudita, Egipto, Irán, Paquistán, Senegal y Turquía), Carta al Presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ibíd., párr. 177).
[26] Sociedad de las Naciones, Asamblea, Resolución adoptada el 30 de septiembre de 1938 (ibíd., párr. 167).
[27] Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Res. 1265 (ibíd., párr. 165).
[28] CIJ, Nuclear Weapons case, opinión consultiva (ibíd., párr. 179); TPIY, Kupreskic case, sentencia (ibíd., párr. 180) y Kordic and Cerkez case, decisión sobre la moción de defensa conjunta y fallo (ibíd., párr. 182).
[29] XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Plan de acción para los años 2000-2003 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 178).
[30] V., v.g., la práctica del CICR (ibíd., párrs. 185, 186 y 188 a 193).
[31] V. las reservas y las declaraciones realizadas cuando se ratificaron los Protocolos adicionales y otras declaraciones de Australia (ibíd., párr. 51), Canadá (ibíd., párrs. 52 y 71), Francia (ibíd., párr. 53), Italia (ibíd., párr. 54), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 55), Países Bajos (ibíd., párr. 80), Reino Unido (ibíd., párrs. 56 y 86), República Federal de Alemania (ibíd., párr. 75) y Estados Unidos (ibíd., párr. 92).