Norma 54. Ataques contra los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil

Norma 54. Queda prohibido atacar, destruir, sustraer o inutilizar los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil.
Volumen II, capítulo 17, sección B.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. Esta norma es un corolario de la prohibición de hacer padecer hambre (véase la norma 53).
En principio, los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil son bienes de carácter civil y, como tales, no pueden ser objeto de ataques (véase la norma 7). En el párrafo 2 del artículo 54 del Protocolo adicional I se prohíbe específicamente atacar, destruir, sustraer o inutilizar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil.[1] Según el Comentario del Protocolo adicional I, esta disposición “desarrolla el principio de la prohibición de hacer padecer hambre a las personas civiles, indicando sus modalidades de aplicación más frecuentes”.[2] El párrafo 2 del artículo 54 prohíbe los ataques contra bienes “con la intención deliberada de privar de esos bienes, por su valor como medios para asegurar la subsistencia, a la población civil o a la parte adversa, sea cual fuere el motivo, ya sea para hacer padecer hambre a las personas civiles, para provocar su desplazamiento, o con cualquier otro propósito”.[3] Cuando ratificaron el Protocolo adicional I, Francia y el Reino Unido declararon que esta disposición no se aplicaba a los ataques perpetrados con un fin específico distinto del de privar de esos bienes a la población civil.[4] Según el Estatuto de la Corte Penal Internacional, “[h]acer padecer intencionalmente hambre a la población civil como método de hacer la guerra, privándola de los objetos indispensables para su supervivencia” constituye un crimen de guerra en los conflictos armados internacionales.[5]
Numerosos manuales militares prohíben atacar, destruir, sustraer o inutilizar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil,[6] incluidos algunos manuales de Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[7] En el suplemento anotado del manual de la Marina de los Estados Unidos se establece que esta prohibición forma parte del derecho internacional consuetudinario.[8] En varios manuales militares se especifica que, para que sea ilegal, la intención del ataque debe ser impedir el abastecimiento de la población civil.[9] Sin embargo, en la mayoría de los manuales militares no se expresa esa condición y se prohíben los ataques contra bienes indispensables para la supervivencia de la población civil como tales.[10] Así sucede también en la mayoría de las legislaciones nacionales que tipifican como delito la transgresión de esta norma.[11]
En principio, los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil son bienes de carácter civil y, como tales, no pueden ser objeto de ataques (véase la norma 7). La prohibición de atacar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil se establece en el Protocolo adicional II y se define como un corolario de la prohibición de hacer padecer hambre.[12] Como se indicó en el Comentario del Protocolo adicional II, esta disposición “desarrolla el principio de la prohibición de hacer padecer hambre a las personas civiles, indicando sus modalidades de aplicación más frecuentes”.[13] Esta norma se incluye, además, en otros instrumentos referentes, asimismo, a los conflictos armados no internacionales.[14]
La prohibición se expresa en manuales militares que son aplicables, o se han aplicado, en conflictos armados no internacionales.[15] La legislación de varios países tipifica como delito los ataques contra bienes indispensables para la supervivencia de la población civil.[16] Diversas declaraciones oficiales y otra práctica hacen referencia también a esta norma en relación con conflictos armados no internacionales.[17]
No se ha hallado ninguna práctica oficial contraria en relación con conflictos armados internacionales o no internacionales. Las Naciones Unidas, en particular, y otras organizaciones internacionales han condenado, en general, las presuntas violaciones de esta norma, por ejemplo, por lo que respecta a los conflictos en Bosnia y Herzegovina y la República Democrática del Congo.[18] La XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en 1995, resaltó en términos generales la “prohibición de atacar, destruir, sustraer o inutilizar los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil”.[19] La prohibición fue asimismo subrayada en el Plan de acción para los años 2000-2003, aprobado por la XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en 1999.[20] El CICR ha exhortado a las partes en los conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales, a respetar esta norma.[21]
Existen dos excepciones a la prohibición de atacar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil. La primera se basa en la consideración de que es posible atacar esos bienes si cabe considerarlos como objetivos militares. En el Protocolo adicional I se establece que tal puede ser el caso de los bienes utilizados solamente como medio de subsistencia para los combatientes o en apoyo directo a una acción militar.[22] Esta excepción aparece en varios manuales militares, algunas leyes y diversas declaraciones oficiales.[23] Sin embargo, esta práctica reconoce que cuando esos bienes no se utilicen como medio de subsistencia exclusivamente de combatientes, pero sirvan para respaldar directamente la acción militar, la prohibición de hacer padecer hambre incluye la prohibición de atacar esos bienes si cabe esperar que, como consecuencia del ataque, la población civil se vea afectada por la hambruna. Esta práctica incluye la de Estados que no son Partes en el Protocolo adicional I.[24] No obstante, no está claro que esta excepción se aplique también a los conflictos armados no internacionales, porque el artículo 14 del Protocolo adicional II no lo establece y no existe ninguna práctica que lo corrobore.
La segunda excepción consiste en lo que se ha denominado “política de tierra arrasada” aplicada para defender el territorio nacional contra una invasión. El Protocolo adicional I contempla esta excepción: “Habida cuenta de las exigencias vitales que para toda Parte en conflicto supone la defensa de su territorio nacional contra la invasión, [...] cuando lo exija una necesidad militar imperiosa”.[25] Esta excepción se reconoce en diversos manuales militares y declaraciones oficiales.[26] La práctica incluye la de Estados que no son Partes en el Protocolo adicional I.[27] Sin embargo, no está claro si la excepción de la “política de la tierra arrasada” se aplica a los conflictos armados no internacionales porque el artículo 14 del Protocolo adicional II no la contiene. En el Manual Básico de Colombia se indica que se prohíbe ordenar una política de la tierra arrasada como método de combate “en todo conflicto armado”.[28]
Las represalias de los beligerantes contra los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil se examinan en el capítulo 41.
Los Protocolos adicionales I y II ofrecen los siguientes ejemplos de bienes indispensables para la supervivencia de la población civil: los artículos alimenticios, las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.[29] Esta lista no es exhaustiva, como indica la expresión “tales como” en las disposiciones pertinentes. Durante la negociación de los Elementos de los crímenes de la Corte Penal Internacional, se reconoció que el significado normal del término “hacer padecer hambre” cubría no solo el significado más restringido de causar la muerte por privación de alimentos y agua, sino el significado general de privación o abastecimiento insuficiente de algún bien de primera necesidad, de algún producto necesario para la supervivencia. Por ello, otros ejemplos mencionados durante las negociaciones fueron los artículos no alimentarios indispensables como los medicamentos y, en algunos casos, las mantas.[30] Es importante señalar, a este respecto, que tanto el Protocolo adicional I como el Protocolo adicional II consideran que los víveres y los productos médicos son esenciales para la supervivencia de la población civil, aunque que el Protocolo adicional I menciona también la ropa de vestir, la ropa de cama y el alojamiento.[31]
[1]Protocolo adicional I (1977), art. 54, párr. 2 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 188).
[2]Yves Sandoz, Christophe Swinarski y Bruno Zimmermann, Comentario del Protocolo del 8 de junio de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (Protocolo I), CICR y Plaza y Janés Editores Colombia, S.A., Santa Fe de Bogotá, tomo I, 2001, párr. 2098.
[3]Protocolo adicional I (1977), art. 54, párr. 2 (aprobado por consenso) (citado en vol. II, cap. 17, párr. 188).
[4] Francia, reservas y declaraciones realizadas cuando ratificó el Protocolo adicional I (1977) ( ibíd., párr. 189); Reino Unido, reservas y declaraciones realizadas cuando ratificó el Protocolo adicional I (1977) (ibíd., párr. 190).
[5]Estatuto de la CPI (1998), art. 8, párr. 2, apdo. b), inciso xxv) (ibíd., párr. 192).
[6]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párrs. 209 y 210), Australia (ibíd., párrs. 199 y 200), Bélgica (ibíd., párr. 201), Benin (ibíd., párr. 202), Canadá (ibíd., párr. 203), Colombia (ibíd., párr. 204), Ecuador (ibíd., párr. 205), España (ibíd., párr. 221), Estados Unidos (ibíd., párrs. 226 y 227), Francia (ibíd., párrs. 206 a 208), Indonesia (ibíd., párr. 212), Israel (ibíd., párr. 213), Kenya (ibíd., párr. 214), Madagascar (ibíd., párr. 215), Nigeria (ibíd., párr. 219), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 218), Países Bajos (ibíd., párrs. 216 y 217), Reino Unido (ibíd., párr. 225), Sudáfrica (ibíd., párr. 220), Suecia (ibíd., párr. 222), Suiza (ibíd., párr. 223), Togo (ibíd., párr. 224) y Yugoslavia (ibíd., párr. 228).
[7]V. los manuales militares de Estados Unidos (ibíd., párrs. 226 y 227), Francia (ibíd., párr. 206), Indonesia (ibíd., párr. 212), Israel (ibíd., párr. 213), Kenya (ibíd., párr. 214) y Reino Unido (ibíd., párr. 225).
[8]Estados Unidos, Annotated Supplement to the Naval Handbook (ibíd., párr. 227).
[9]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 210), Australia (ibíd., párr. 200), Ecuador (ibíd., párr. 205), España (“con intención de causar hambre a la población civil”) (ibíd., párr. 221), Estados Unidos (ibíd., párrs. 226 y 227), Francia (ibíd., párr. 208), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 218), Suecia (ibíd., párr. 222) y Yugoslavia (ibíd., párr. 228).
[10]V., v.g., los manuales militares de Bélgica (ibíd., párr. 201), Benin (ibíd., párr. 202), Canadá (“cualquiera que sea el motivo”) (ibíd., párr. 203), Colombia (ibíd., párr. 204), Francia (ibíd., párrs. 206 y 207), Indonesia (ibíd., párr. 212), Israel (ibíd., párr. 213), Kenya (ibíd., párr. 214), Madagascar (ibíd., párr. 215), Nigeria (ibíd., párr. 219), Países Bajos (“cualquiera que sea el motivo”) (ibíd., párrs. 216 y 217), Reino Unido (ibíd., párr. 225), Sudáfrica (ibíd., párr. 220), Suiza (ibíd., párr. 223) y Togo (ibíd., párr. 224).
[11]V., v.g., la legislación de Colombia (ibíd., párr. 233), Eslovaquia (ibíd., párr. 250), España (ibíd., párr. 251), Estonia (ibíd., párr. 237), Países Bajos (ibíd., párr. 245), Perú (ibíd., párr. 249) y la República Checa (ibíd., párr. 235); v. también los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 229), El Salvador (ibíd., párr. 236) y Nicaragua (ibíd., párr. 247).
[12]Protocolo adicional II (1977), art. 14 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 191).
[13]Comentario del Protocolo II, párr. 4800.
[14]V., v.g., Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY (1991), párr. 6 (citado en vol. II, cap. 17, párr. 194); Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina (1992), párr. 2.5 (ibíd., párr. 195).
[15]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párrs. 209 y 210), Argentina (ibíd., párr. 198), Australia (ibíd., párrs. 199 y 200), Benin (ibíd., párr. 202), Canadá (ibíd., párr. 203), Colombia (ibíd., párr. 204), Ecuador (ibíd., párr. 205), España (ibíd., párr. 221), Francia (ibíd., párr. 208), Kenya (ibíd., párr. 214), Madagascar (ibíd., párr. 215), Nigeria ( ibíd., párr. 219), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 218), Países Bajos (ibíd., párr. 216), Sudáfrica (ibíd., párr. 220), Togo (ibíd., párr. 224) y Yugoslavia (ibíd., párr. 228).
[16]V., v.g., la legislación de Alemania (ibíd., párr. 239), Colombia (ibíd., párr. 233), España (ibíd., párr. 251), Estonia (ibíd., párr. 237), Irlanda (ibíd., párr. 241) y Noruega (ibíd., párr. 248); v. también la legislación de Eslovaquia (ibíd., párr. 250), Perú (ibíd., párr. 249) y la República Checa (ibíd., párr. 235), cuya aplicación no se excluye en tiempo de conflicto armado no internacional, así como los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 229), El Salvador (ibíd., párr. 236) y Nicaragua (ibíd., párr. 247).
[17]V., v.g., las declaraciones de Colombia (ibíd., párr. 259) y Filipinas (ibíd., párr. 267), así como la práctica referida de Malaisia (ibíd., párr. 266) y Rwanda (ibíd., párr. 268).
[18]V., v.g., Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, declaraciones del Presidente (ibíd., párrs. 274 y 275); Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios, Press release on the situation in the Democratic Republic of the Congo (ibíd., párr. 281); UE, Declaración de la Presidencia sobre la situación en la República Democrática del Congo (ibíd., párr. 283).
[19]XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Res. 2 (ibíd., párr. 286).
[20]XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Res. 1 (aprobada por consenso) (ibíd., párr. 287).
[21]V., v.g., CICR, Conflicto de África Austral: Llamamiento del CICR (ibíd., párr. 290), Memorándum sobrela aplicabilidad del derecho internacional humanitario (ibíd., párr. 291), Llamamiento en favor de la población civil en Yugoslavia (ibíd., párr. 293), Comunicado de prensa n.° 1705 (ibíd., párr. 296), Comunicado de prensa n.° 1712 (ibíd., párr. 297), Comunicado de prensa n.° 1726 (ibíd., párr. 297), Memorándum sobre el respeto del derecho internacional humanitario en Angola (ibíd., párr. 298) y Memorandum on Compliance with International Humanitarian Law by the Forces Participating in Opération Turquoise (ibíd., párr. 299).
[22] Protocolo adicional I (1977), art. 54, párr. 3 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 308).
[23] V., v.g., los manuales militares de Australia (ibíd., párr. 313), Bélgica (ibíd., párr. 314), Canadá (ibíd., párr. 315), España (ibíd., párr. 319), Israel (ibíd., párr. 316), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 318), Países Bajos (ibíd., párr. 317), Suecia (ibíd., párr. 320) y Yugoslavia (ibíd., párr. 321), así como la legislación de España (ibíd., párr. 323); v. también los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 322) y las declaraciones de Colombia (ibíd., párr. 325) y Estados Unidos (ibíd., párr. 327).
[24] V. Israel, Manual on the Laws of War (ibíd., párr. 316); Estados Unidos, Address by the Deputy Legal Adviser of the Department of State (ibíd., párr. 327).
[25] Protocolo adicional I (1977), art. 54, párr. 5 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 333).
[26] V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 340), Australia (ibíd., párrs. 336 y 337), Canadá (ibíd., párr. 338), España (ibíd., párr. 344), Israel (ibíd., párr. 341), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 343), Países Bajos (ibíd., párr. 342), Suecia (ibíd., párr. 345) y Yugoslavia (ibíd., párr. 347), así como las declaraciones de Estados Unidos (ibíd., párr. 351) y Suecia (ibíd., párr. 350).
[27] V., v.g., el manual militar de Israel (ibíd., párr. 341) y la declaración de Estados Unidos (ibíd., párr. 351).
[28]Colombia, Manual Básico para Personerías y Fuerzas Armadas (1995) (ibíd., párr. 339).
[29]Protocolo adicional I (1977), art. 54, párr. 2 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 188); Protocolo adicional II (1977), art. 14 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 191).
[30]Knut Dormann, “La Comisión Preparatoria de la Corte Penal Internacional: los elementos de los crímenes de guerra - Parte II: Otras violaciones graves de las leyes y costumbres aplicables en los conflictos armados internacionales y no internacionales”, RICR, n.° 842, 2001.
[31]Protocolo adicional I (1977), art. 69, párr. 1; Protocolo adicional II (1977), art. 18, párr. 2.