Norma 41. Exportación y devolución de los bienes culturales de un territorio ocupado

Norma 41. La potencia ocupante debe impedir la exportación ilícita de bienes culturales de un territorio ocupado y devolver los bienes ilícitamente exportados a las autoridades competentes de ese territorio.
Volumen II, capítulo 12, sección D.
La práctica de los Estados establece esta norma como una regla del derecho internacional consuetudinario aplicable en los conflictos armados internacionales.
La obligación de impedir la exportación de bienes culturales de un territorio ocupado se establece en el artículo 1 del primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales, que cuenta con 92 Estados Partes, incluidos algunos Estados afectados directamente por la ocupación.[1] Esta norma figura también en el párrafo 2 del artículo 2 de la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, según la cual los Estados se comprometen a luchar contra esas prácticas “con los medios de que dispongan, sobre todo suprimiendo sus causas, deteniendo su curso y ayudando a efectuar las reparaciones que se impongan”.[2] El artículo 11 de la Convención establece que: “Se consideran ilícitas la exportación y la transferencia de propiedad forzadas de bienes culturales que resulten directa o indirectamente de la ocupación de un país por una potencia extranjera”.[3] La Convención ha sido ratificada por 114 Estados, 38 de los cuales no son Partes en el primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales. Dado que 92 Estados son Partes en este Protocolo, ello significa que 130 Estados se han adherido a la obligación de respetar esta norma. Además, en el párrafo 1 del artículo 9 del Segundo Protocolo de la Convención de La Haya se exige que la potencia ocupante prohíba y evite “toda exportación y cualquier otro desplazamiento o transferencia de propiedad ilícitos de bienes culturales”, mientras que en el artículo 21 se pide a los Estados que hagan cesar esas violaciones.[4] La inclusión de estas normas en el Segundo Protocolo durante las negociaciones que condujeron a su aprobación no planteó controversia alguna. En la Declaración de Londres de 1943, los gobiernos aliados advirtieron de que considerarían ilegal toda transferencia de derechos de propiedad, inclusive de bienes culturales.[5]
Otros tipos de práctica que ratifican esta norma comprenden manuales militares, legislaciones nacionales y declaraciones oficiales.[6] Si bien esta práctica concierne a Estados Partes en el primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales, cabe afirmar que la prohibición de exportar bienes culturales es consuetudinaria porque, además del apoyo a esta norma observado en la práctica que se ha mencionado más arriba, esta obligación es inherente a la de respetar los bienes culturales y, en particular, a la prohibición de confiscar bienes culturales (véase la norma 40). Si no pueden confiscarse los bienes culturales, a fortiori tampoco podrán exportarse.
No se ha hallado ninguna práctica oficial contraria.
Varios tratados concluidos después de la II Guerra Mundial abordan la restitución de bienes culturales exportados durante la ocupación. A tenor de lo dispuesto en el acuerdo de paz suscrito entre los aliados y las potencias asociadas e Italia en 1947, Italia tenía la obligación de devolver diversos bienes culturales a Yugoslavia y Etiopía.[7] Según el Convenio para la regulación de cuestiones surgidas a causa de la guerra y de la ocupación, firmado en 1952, Alemania debía establecer un organismo encargado de buscar, recuperar y restituir los bienes culturales tomados de los territorios ocupados durante la II Guerra Mundial.[8] La obligación de devolver los bienes culturales exportados ilegalmente de territorios ocupados se establece en el párrafo 3 del primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales, que ha sido ratificada por 92 Estados.[9]
El párrafo 3 del primer Protocolo de la Convención de La Haya se formula de forma más general como aplicable a todas las Partes en el Protocolo y no sólo a la potencia ocupante.[10] Sin embargo, no se ha hallado ninguna práctica sobre la obligación de terceras partes de devolver bienes culturales exportados ilícitamente y presentes en su territorio. Por consiguiente, esta norma se ha formulado de forma más restringida como aplicable, al menos, a la potencia ocupante misma que, no habiendo cumplido su deber de evitar la exportación, debe tomar medidas para la devolución de los bienes. Según el párrafo 4 del Protocolo, debe indemnizarse a las personas que se encuentren en posesión de los bienes de buena fe.[11]
Muchas declaraciones oficiales reconocen, asimismo, la obligación de devolver los bienes culturales exportados, incluso por Alemania en relación con su ocupación durante la II Guerra Mundial y por Irak en relación con su ocupación de Kuwait.[12] En el contexto de la guerra del Golfo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas instó a Irak en diversas ocasiones a devolver a Kuwait todos los bienes confiscados.[13] En 2000, el Secretario General de las Naciones Unidas señaló que se había devuelto un número significativo de bienes desde el final de la guerra del Golfo, pero que aún quedaban muchos bienes por devolver. Destacó que “debería atribuirse prioridad a la restitución por el Iraq de los archivos [...] y piezas de museo de Kuwait”.[14] Aunque esta práctica concierne a un Estado Parte en el primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales, cabe concluir que la obligación de devolver los bienes culturales exportados ilícitamente es consuetudinaria porque, además del apoyo a esta norma encontrado en la práctica mencionada más arriba, esta obligación es inherente a la de robar o saquear bienes culturales (véase la norma 40). Si no es posible robar o saquear bienes culturales, entonces, a fortiori, no pueden conservarse en caso de que se hayan exportado ilícitamente. La restitución de bienes exportados ilegalmente constituiría, asimismo, una forma adecuada de reparación (véase la norma 150).
No se ha hallado ninguna práctica oficial contraria.
En el párrafo 3 del primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales se especifica que los bienes culturales no pueden retenerse a título de reparación de guerra en ningún caso.[15] Sin embargo, en 1997, la ley rusa relativa a los bienes culturales estableció que los bienes llevados a la URSS como ejercicio de su derecho a una restitución compensatoria en cumplimiento de órdenes de las autoridades soviéticas eran propiedad de la Federación de Rusia.[16] En 1999, el Tribunal Constitucional de Rusia declaró constitucional esa ley porque trataba “los derechos de Rusia a bienes culturales importados a Rusia desde antiguos Estados enemigos a título de restitución compensatoria”. En opinión del Tribunal:
La obligación de antiguos estados enemigos de compensar a sus víctimas en forma de restitución común y restitución compensatoria se basa en el principio de derecho internacional bien establecido y reconocido mucho antes de la II Guerra Mundial relativo a la responsabilidad jurídica internacional de un Estado agresor.[17]
Alemania se ha opuesto en varias ocasiones a esta decisión y declarado que “el robo y la destrucción de bienes culturales por el régimen nazi, así como la exportación de bienes culturales por la Unión Soviética durante y después de la II Guerra Mundial fueron violaciones del derecho internacional”.[18] Ahora bien, hay que resaltar que la ley rusa se aplica a actos sucedidos antes de la entrada en vigor del primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales.
[1]Primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales, párr. 1 (ibíd., párr. 431).
[2] Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales (1970), art. 2, párr. 2 (ibíd., párr. 455).
[3]Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales (1970), art. 11 (ibíd., párr. 433).
[4]Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1999), art. 9, párr. 1 (ibíd., párr. 434) y art. 21 (ibíd., párr. 435).
[5]Declaración de Londres (ibíd., párr. 437).
[6]V., v.g., Alemania, Military Manual (ibíd., párr. 440); Luxemburgo, Loi sur la répression des crimes de guerre (ibíd., párr. 441); Israel, Tribunal Militar de Hebrón, sentencias conformes con la legislación de Jordania (ibíd., párr. 442); declaraciones de Irak (ibíd., párr. 443) y Kuwait (ibíd., párr. 468); Conferencia Islámica en la Cumbre, Noveno período de sesiones, Res. 25/8-C (IS) (ibíd., párr. 446).
[7]Treaty of Peace between the Allied and Associated Powers and Italia, art. 12 (ibíd., párr. 472) y art. 37 (ibíd., párr. 450).
[8]Convention on the Settlement of Matters Arising out of the War and the Occupation, cap. 5, art. 1, párr. 1 (ibíd., párr. 452).
[9]Primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1954), párr. 3 (ibíd., párr. 453).
[10]V. Primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1954), párr. 3, que establece lo siguiente: “Cada una de las Altas Partes Contratantes se compromete a devolver, al término de las hostilidades, a las autoridades competentes del territorio anteriormente ocupado, los bienes culturales que se encuentren en el suyo, si dichos bienes han sido exportados en contravención del principio establecido en el párrafo primero. En ningún caso los bienes culturales podrán retenerse a título de reparaciones de guerra” (ibíd., párr. 453).
[11] Primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1954), párr. 4 (ibíd., párr. 453).
[12] V., v.g., las declaraciones de Alemania (ibíd., párr. 460) e Irak (ibíd., párrs. 464 y 465).
[13] Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Res. 686 y 687 (ibíd., párr. 472) y Res. 1284 (ibíd., párr. 473).
[14] Naciones Unidas, Segundo informe del Secretario General presentado de conformidad con el párrafo 14 de la resolución 1284 (1999) del Consejo de Seguridad (ibíd., párr. 477).
[15] Primer Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1954), párr. 3 (ibíd., párr. 453).
[16]Rusia, Law on Removed Cultural Property (ibíd., párr. 458).
[17]Rusia, Tribunal Constitucional, Law on Removed Cultural Property case (ibíd., párr. 459).
[18] V., v.g., las declaraciones de Alemania (ibíd., párrs. 461 y 462).