Norma 37. Ciudades abiertas y localidades no defendidas

Norma 37. Queda prohibido lanzar un ataque contra una localidad no defendida.
Volumen II, capítulo 11, sección C.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales.
El concepto de localidad no defendida está arraigado en el concepto tradicional de “ciudad abierta”. La prohibición de atacar lugares no defendidos se incluyó en la Declaración de Bruselas y en el Manual de Oxford.[1] Se codificó en el artículo 25 del Reglamento de La Haya, que establece que está prohibido “atacar o bombardear, cualquiera que sea el medio que se emplee, ciudades, aldeas, habitaciones o edificios que no estén defendidos”.[2] Según el informe de la Comisión sobre la Responsabilidad, establecida tras la I Guerra Mundial, “el bombardeo deliberado de lugares no defendidos” constituye una violación de las leyes y costumbres de la guerra que debe ser objeto de encausamiento.[3] De conformidad con el Protocolo adicional I, está prohibido atacar las localidades no defendidas y dicho ataque constituiría una infracción grave del Protocolo.[4] Según el Estatuto de la Corte Penal Internacional, los ataques intencionados a “ciudades, aldeas, viviendas o edificios que no estén defendidos y que no sean objetivos militares” constituyen un crimen de guerra en los conflictos armados internacionales.[5]
La prohibición de atacar localidades no defendidas figura en numerosos manuales militares.[6] El manual de DIH de Suecia incluye la regla básica relativa a las localidades no defendidas del artículo 59 del Protocolo adicional I como una codificación del derecho internacional consuetudinario preexistente.[7] La legislación de muchos países tipifica como delito los ataques a localidades no defendidas.[8] Diversas declaraciones oficiales ratifican asimismo esta prohibición.[9] Esta práctica incluye la de Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[10]
La prohibición de atacar localidades no defendidas se incluye en el artículo 3 del Estatuto del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, según el cual el Tribunal tiene competencia para conocer de causas relativas a violaciones de las leyes del derecho de la guerra, inclusive: “El ataque o los bombardeos, por cualquier medio, de ciudades, pueblos, viviendas o edificios no defendidos”.[11]
Esta norma figura, asimismo, en diversos manuales militares que son aplicables, o se han aplicado, en conflictos armados no internacionales.[12] La legislación de muchos países tipifica como delito los ataques a localidades no defendidas durante los conflictos armados.[13] En 1997, en el asunto Perisic y Otros, en que se condenó a diversas personas por haber ordenado bombardear Zadar y sus alrededores, el Tribunal de Distrito de Zadar, en Croacia, aplicó el artículo 25 del Reglamento de La Haya junto con el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y los artículos 13 y 14 del Protocolo adicional II.[14]
Si bien el concepto de localidades no defendidas se estableció específicamente para los conflictos armados internacionales, se aplica también a los conflictos armados no internacionales, porque la idea de prohibir los ataques a localidades no defendidas se basa en el concepto más general de necesidad militar: no hay necesidad de atacar una ciudad, un pueblo, una vivienda o un edificio que pueda ser ocupado. Esta norma es una aplicación del principio de que un adversario no debe sufrir más daños de los absolutamente necesarios, norma que también es aplicable en los conflictos armados no internacionales (véase la norma 50). Como se señala en el manual LOAC de Kenia, el derecho internacional establece que “no se bombardearán las localidades no defendidas que puedan ser ocupadas”.[15]
No se ha hallado ninguna práctica oficial contraria en relación con conflictos armados internacionales o no internacionales.
El manual militar del Reino Unido proporciona una descripción útil de ciudad abierta o no defendida como aquella que:
[...] carece totalmente de defensa, tanto interna como externa, de modo que el enemigo puede entrar y ocuparla sin combatir ni sufrir bajas. De esto se desprende que ninguna localidad que se encuentre inmediatamente detrás del frente puede ser abierta o no defendida, ya que el atacante debe combatir para llegar hasta ella. Cualquier localidad que se encuentre detrás del frente enemigo puede ser objeto, pues, de bombardeos terrestres o de cualquier otro tipo sujetos a las limitaciones impuestas a todos los bombardeos, es decir que [.] deben limitarse a los objetivos militares [.]. Por lo tanto, la cuestión de si una localidad está o no abierta no depende de si contiene o no objetivos militares. Una localidad en el frente que no cuente con medios de defensa ni esté defendida desde el exterior, en la que el enemigo pueda entrar y que pueda ocupar en cualquier momento sin combatir ni sufrir bajas, por ejemplo, por verse obligado a cruzar campos minados no marcados, se encuentra sin defensa aunque contenga fábricas de municiones. Por otra parte, todas las localidades defendidas, se encuentren en el frente o no, pueden ser objeto de bombardeos.[16]
El párrafo 2 del artículo 59 del Protocolo adicional I define el concepto de localidad no defendida como un “lugar habitado que se encuentre en la proximidad o en el interior de una zona donde las fuerzas armadas estén en contacto y que esté abierto a la ocupación por una Parte adversa”.[17] Se trata, básicamente, de la misma definición que la de ciudad abierta o zona no defendida en el derecho internacional consuetudinario tradicional.
En ese mismo artículo se aclara el procedimiento para declarar que una localidad no está defendida, el cual es distinto del de las zonas establecidas mediante acuerdo, ya que una parte en conflicto puede declarar unilateralmente que una localidad no está defendida, siempre que: 1) se haya evacuado a todos los combatientes, así como las armas y el material militar móviles, 2) no se haga uso hostil de las instalaciones o los establecimientos militares fijos, 3) ni las autoridades ni la población cometan actos de hostilidad, y 4) no se realice actividad alguna en apoyo de operaciones militares.[18] La otra parte deberá acusar recibo de esa declaración y tratar la localidad como no defendida a menos que esas condiciones no se cumplan o dejen de cumplirse.[19] Este procedimiento se establece en muchos manuales militares,[20] incluidos los de Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[21]
No obstante, en el párrafo 5 del artículo 59 del Protocolo adicional I se estipula que las partes en conflicto pueden establecer localidades no defendidas aunque no se cumplan las condiciones mencionadas más arriba.[22] Es evidente que la celebración de un acuerdo proporciona una mayor seguridad y permite a las partes fijar las condiciones que consideren adecuadas. En el manual LOAC de Kenia se explica que:
es posible establecer [localidades no defendidas] mediante una declaración unilateral que se notificará a la parte adversa. Sin embargo, para mayor seguridad, deberían celebrarse acuerdos oficiales entre ambas partes (en virtud del derecho consuetudinario y del Reglamento de La Haya las localidades que pueden ser ocupadas no pueden ser bombardeadas aunque no se haya realizado la notificación).[23]
Todo ataque contra una zona o localidad que sea innecesario desde el punto de vista militar constituiría una violación de la prohibición de destruir bienes del adversario, a no ser que lo exija una necesidad militar imperiosa (véase la norma 50).
Una localidad pierde su protección contra ataques cuando deja de cumplir las condiciones exigidas. Según el párrafo 3 del artículo 59 del Protocolo adicional I, la presencia de personas con protección especial o de fuerzas policiales cuya única finalidad sea mantener la ley y el orden no es contraria a estas condiciones.[24]
[1]Declaración de Bruselas (1874), art. 15 (ibíd., párr. 233); Manual de Oxford (1880), art. 32, apdo. c) (ibíd., párr. 234).
[2]Reglamento de La Haya (1907), art. 25 (ibíd., párr. 228); v. también el Reglamento de La Haya (1899) art. 25 (ibíd., párr. 227).
[3]Report of the Commission on Responsibility (1919) (ibíd., párr. 235).
[4]Protocolo adicional I (1977), art. 59, párr. 1 (ibíd., párr. 230) y art. 85, párr. 3, apdo.d) (ibíd., párr. 231).
[5]Estatuto de la CPI (1998), art. 8, párr. 2, apdo. b), inciso v) (ibíd., párr. 232).
[6]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 252), Argentina (ibíd., párrs. 241 y 242), Australia (ibíd., párr. 243), Bélgica (ibíd., párr. 244), Bosnia y Herzegovina (ibíd., párr. 245), Canadá (ibíd., párr. 246), Croacia (ibíd., párrs. 247 y 248), Ecuador (ibíd., párr. 249), España (ibíd., párr. 266), Estados Unidos (ibíd., párrs. 271 a 276), Francia (ibíd., párrs. 250 y 251), Hungría (ibíd., párr. 253), Indonesia (ibíd., párr. 254), Italia (ibíd., párrs. 255 y 256), Kenya (ibíd., párr. 257), Nigeria (ibíd., párr. 263), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 262), Países Bajos (ibíd., párrs. 260 y 261), Reino Unido (ibíd., párrs. 269 y 270), República de Corea (ibíd., párrs. 258 y 259), Rusia (ibíd., párr. 264), Sudáfrica (ibíd., párr. 265), Suecia (ibíd., párr. 267), Suiza (ibíd., párr. 268) y Yugoslavia (ibíd., párr. 277).
[7]Suecia, IHL Manual (ibíd., párr. 267).
[8]V., v.g., la legislación de Alemania (ibíd., párr. 299), Armenia (ibíd., párr. 279), Australia (ibíd., párrs. 280 a 282), Azerbaiyán (ibíd., párr. 283), Belarús (ibíd., párr. 284), Bélgica (ibíd., párr. 285), Bosnia y Herzegovina (ibíd., párr. 286), Canadá (ibíd., párrs. 288 y 289), China (ibíd., párr. 290), Chipre (ibíd., párr. 294), Congo (ibíd., párr. 291), Croacia (ibíd., párr. 293), Eslovaquia (ibíd., párr. 314), Eslovenia (ibíd., párr. 315), España (ibíd., párr. 316), Estados Unidos (ibíd., párr. 321), Estonia (ibíd., párr. 297), Georgia (ibíd., párr. 298), Hungría (ibíd., párr. 300), Irlanda (ibíd., párr. 301), Islas Cook (ibíd., párr. 292), Lituania (ibíd., párr. 304), Malí (ibíd., párr. 305), Níger (ibíd., párr. 311), Noruega (ibíd., párr. 312), Nueva Zelandia (ibíd., párrs. 308 y 309), Países Bajos (ibíd., párr. 306 y 307), Polonia (ibíd., párr. 313), Reino Unido (ibíd., párrs. 319 y 320), República Checa (ibíd., párr. 295), Tayikistán (ibíd., párr. 317), Venezuela (ibíd., párr. 322), Yugoslavia (ibíd., párr. 323) y Zimbabwe (ibíd., párr. 324); v. también los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 278), Burundi (ibíd., párr. 287), El Salvador (ibíd., párr. 296), Jordania (ibíd., párr. 302), Líbano (ibíd., párr. 303), Nicaragua (ibíd., párr. 310) y Trinidad y Tobago (ibíd., párr. 318).
[9]V., v.g., las declaraciones de China (ibíd., párr. 330), Egipto (ibíd., párr. 332), Estados Unidos (ibíd., párr. 340), Irán (ibíd., párr. 336) e Irak (ibíd., párr. 337).
[10]V., v.g., la práctica y la práctica referida de Azerbaiyán (ibíd., párr. 283), China (ibíd., párrs. 290 y 330), Estados Unidos (ibíd., párrs. 271 a 276, 321 y 340), Francia (ibíd., párr. 250), Indonesia (ibíd., párr. 254), Irán (ibíd., párr. 336), Irak (ibíd., párr. 337), Países Bajos (ibíd., párr. 306) y Reino Unido (ibíd., párrs. 269 y 270).
[11]Estatuto del TPIY (1993), art. 3 (ibíd., párr. 238).
[12]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 252), Bosnia y Herzegovina (ibíd., párr. 245), Croacia (ibíd., párrs. 247 y 248), Ecuador (ibíd., párr. 249), Italia (ibíd., párrs. 255 y 256), Kenya (ibíd., párr. 257), República de Corea (ibíd., párr. 259), Sudáfrica (ibíd., párr. 265) y Yugoslavia (ibíd., párr. 277).
[13]V., v.g., la legislación de Alemania (ibíd., párr. 299), Armenia (ibíd., párr. 279), Azerbaiyán (ibíd., párr. 283), Belarús (ibíd., párr. 284), Bélgica (ibíd., párr. 285), Bosnia y Herzegovina (ibíd., párr. 286), Croacia (ibíd., párr. 293), Eslovenia (ibíd., párr. 315), España (ibíd., párr. 316), Georgia (ibíd., párr. 298), Lituania (ibíd., párr. 304), Níger (ibíd., párr. 311), Polonia (ibíd., párr. 313), Tayikistán (ibíd., párr. 317), Venezuela (ibíd., párr. 322) y Yugoslavia (ibíd., párr. 323); v. también la legislación de Hungría (ibíd., párr. 300), Eslo- vaquia (ibíd., párr. 314) y la República Checa (ibíd., párr. 295), cuya aplicación no se excluye en tiempo de conflicto armado no internacional, y los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 278), El Salvador (ibíd., párr. 296), Jordania (ibíd., párr. 302) y Nicaragua (ibíd., párr. 310).
[14]Croacia, Tribunal de Distrito de Zadar, Perisic and Others case (ibíd., párr. 325).
[15]Kenya, LOAC Manual (ibíd., párr. 209).
[16]Reino Unido, Military Manual (ibíd., párr. 192).
[17]Protocolo adicional I (1977), art. 59, párr. 2 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 202).
[18]Protocolo adicional I (1977), art. 59, párr. 3 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 202).
[19]Protocolo adicional I (1977), art. 59, párr. 4 (aprobado por consenso), que dispone que: “La declaración que se haga en virtud del párrafo 2 será dirigida a la Parte adversa y definirá e indicará, con la mayor precisión posible, los límites de la localidad no defendida. La Parte en conflicto que reciba la declaración acusará recibo de ella y tratará a esa localidad como localidad no defendida a menos que no concurran efectivamente las condiciones señaladas en el párrafo 2, en cuyo caso lo comunicará inmediatamente a la Parte que haya hecho la declaración. Aunque no concurran las condiciones señaladas en el párrafo 2, la localidad continuará gozando de la protección prevista en las demás disposiciones del presente Protocolo y las otras normas de derecho internacional aplicables en los conflictos armados”.
[20]V., v.g., los manuales militares de Alemania (citado en vol. II, cap. 11, párr. 208), Argentina (ibíd., párr. 204), Australia (ibíd., párr. 205), Canadá (ibíd., párr. 206), Estados Unidos (ibíd., párr. 214), Francia (ibíd., párr. 207), Indonesia (ibíd., párr. 254), Kenya (ibíd., párr. 209), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 211), Países Bajos (ibíd., párr. 210), Suecia (ibíd., párr. 212), Suiza (ibíd., párr. 213) y Yugoslavia (ibíd., párr. 215).
[21]V., v.g., los manuales militares de Estados Unidos (ibíd., párr. 214), Indonesia (ibíd., párr. 254) y Kenya (ibíd., párr. 209).
[22]Protocolo adicional I (1977), art. 59, párr. 5 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 202).
[23]Kenya, LOAC Manual (ibíd., párr. 209).
[24]Protocolo adicional I (1977), art. 59, párr. 3 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 202).