Norma 22. Principio de precauciones contra los efectos de los ataques 

Norma 22. Las partes en conflicto deberán tomar todas las precauciones factibles para proteger de los efectos de los ataques a la población civil y los bienes de carácter civil que estén bajo su control.
Volumen II, capítulo 6, sección A.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. Se trata de una norma básica cuyo contenido se amplía con las obligaciones específicas enunciadas en las normas 23 y 24. La práctica reseñada por lo que concierne a esas obligaciones específicas también es pertinente para demostrar la existencia de esta norma y vice versa.
El deber de las partes en conflicto de tomar todas las precauciones factibles para proteger de los efectos de los ataques a la población civil y los bienes de carácter civil se establece en el apartado c) del artículo 58 del Protocolo adicional I, al que no se han hecho reservas.[1]
Numerosos manuales militares replantean el deber de las partes en conflicto de tomar todas las precauciones factibles para proteger de los efectos de los ataques a la población civil y los bienes de carácter civil,[2] que corroboran diversas declaraciones oficiales y la práctica referida,[3] incluidas las de Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[4]
La obligación de tomar todas las precauciones factibles para proteger de los efectos de los ataques a la población civil y los bienes de carácter civil se incluyó en el proyecto de Protocolo adicional II, pero se abandonó en el último momento en el marco de una iniciativa tendente a aprobar un texto simplificado.[5] Como resultado, el Protocolo adicional II no exige explícitamente tomar precauciones para proteger contra los efectos de los ataques. En el párrafo 1 del artículo 13 se establece que “la población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de las operaciones militares”.[6] Sería difícil cumplir esta condición sin tomar precauciones para proteger contra los efectos de los ataques. Además, la obligación de tomar este tipo de precauciones se ha incluido en un instrumento de derecho convencional más reciente aplicable en los conflictos armados no internacionales, concretamente en el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales.[7] Esta norma se incluye, además, en otros instrumentos referentes, asimismo, a los conflictos armados no internacionales.[8]
Los manuales militares que son aplicables, o se han aplicado, en conflictos armados no internacionales especifican la obligación de tomar precauciones para proteger contra los efectos de los ataques,[9] la cual está refrendada por la práctica referida.[10]
En 1965, la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja aprobó una resolución en la que pedía a los gobiernos y otras autoridades responsables de la acción en todos los conflictos armados que preservaran a la población civil en la medida de lo posible.[11] Esto mismo fue reafirmado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en una resolución sobre el respeto de los derechos humanos en los conflictos armados aprobada en 1968.[12] Además, en una resolución adoptada en 1970 sobre los principios básicos para la protección de las poblaciones civiles en los conflictos armados, la Asamblea General de la Naciones Unidas indicó que: “En el desarrollo de operaciones militares, se hará todo lo posible por poner a las poblaciones civiles a salvo de los estragos de la guerra y se adoptarán todas las precauciones necesarias para evitar que las poblaciones civiles padezcan heridas, pérdidas o daños”.[13]
La jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia en la causa Kupreskic proporciona más pruebas de que la obligación de tomar precauciones para proteger de los efectos de los ataques es consuetudinaria tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. En su fallo, el Tribunal consideró que esta norma era consuetudinaria porque precisaba y desarrollaba normas generales preexistentes.[14] Cabe, pues, sostener que el principio de distinción (véanse las normas 1 y 7), que es consuetudinario en los conflictos armados internacionales y en los no internacionales, exige necesariamente el respeto de esta norma. El Tribunal se basó, asimismo, en el hecho de que ningún Estado había impugnado la norma.[15] En el presente estudio tampoco se encontró ninguna práctica oficial contraria.
Esta práctica debe leerse junto con la amplia práctica sobre la prohibición de utilizar escudos humanos (véase la norma 97). El incumplimiento deliberado de la obligación de tomar todas las precauciones factibles para proteger de los efectos de los ataques suele estar relacionada con la utilización de escudos humanos. Además, la jurisprudencia internacional ha confirmado la obligación, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, de tomar medidas positivas para proteger la vida (véase el comentario de la norma 97).
Los ejemplos concretos de la aplicación de la obligación general de tomar precauciones para proteger contra los efectos de los ataques conciernen, sobre todo, las dos obligaciones específicas reseñadas en las normas 23 y 24 más adelante.
Además, la práctica ha demostrado que algunas de las medidas que pueden tomarse para proteger a la población civil y los bienes de carácter civil bajo el control de una de las partes en el conflicto son: la construcción de refugios, la excavación de trincheras, la divulgación de información y alertas, la retirada de la población civil a lugares seguros, la orientación del tráfico, la vigilancia de los bienes civiles y la movilización de las organizaciones de protección civil.
La obligación de tomar las precauciones que sean “factibles” contra los efectos de los ataques ha sido interpretada por muchos Estados como una obligación que se limita a las precauciones posibles o viables, teniendo en cuenta todas las circunstancias que imperen en ese momento, incluidas las consideraciones humanitarias y militares.[16] El Relator del Grupo de Trabajo de la Conferencia Diplomática que culminó con la aprobación de los Protocolos adicionales señaló que cuando se agregó la frase “hasta donde sea factible” para todos los apartados del artículo 58, el consenso se alcanzó rápidamente.[17] Según el Relator, esta modificación reflejaba la preocupación de países pequeños y con una densidad de población elevada para los que sería difícil separar a las personas civiles y los bienes de carácter civil de los objetivos militares; incluso para los países grandes, dicha separación resultaría difícil o imposible en muchos casos.[18] Cuando ratificaron el Protocolo adicional I, Austria y Suiza declararon que la obligación se aplicaría a reserva de la necesidad de defensa del territorio nacional.[19]
La práctica de los Estados indica que no se prohíbe atacar objetivos militares si el defensor no toma las precauciones debidas o utiliza deliberadamente a civiles como escudos contra operaciones militares. Sin embargo, el atacante sigue estando obligado, en todas las circunstancias, a tomar las precauciones pertinentes en el ataque (véase la norma 15) y a respetar el principio de proporcionalidad (véase la norma 14), aunque el defensor viole el derecho internacional humanitario.
Muchos Estados han señalado que, en sus decisiones acerca de las precauciones que deban tomarse contra los efectos de los ataques, los mandos militares se basarán en la información procedente de todas las fuentes de que dispongan en ese momento.[20]
[1]Protocolo adicional I (1977), art. 58, apdo. c) (aprobado por 80 votos a favor, ninguno en contra y 8 abstenciones) (citado en vol. II, cap. 6, párr. 1).
[2]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 14), Argentina (ibíd., párr. 9), Camerún (ibíd., párr. 11), Canadá (ibíd., párr. 12), Croacia (ibíd., párr. 13), España (ibíd., párr. 22), Estados Unidos (ibíd., párr. 25), Italia (ibíd., párr. 15), Kenya (ibíd., párr. 16), Madagascar (ibíd., párr. 17), Nigeria (ibíd., párr. 20), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 19), Países Bajos (ibíd., párr. 18), Rusia (ibíd., párr. 21) y Suecia (ibíd., párr. 23).
[3] V., v.g., las declaraciones de Alemania (ibíd., párr. 31), Estados Unidos (ibíd., párr. 40) e Irak (ibíd., párr. 34), así como la práctica referida de Irán (ibíd., párr. 33), Malaisia (ibíd., párr. 36), Siria (ibíd., párr. 39) y Zimbabwe (ibíd., párr. 41).
[4] V., v.g., la práctica de Estados Unidos (ibíd., párrs. 25 y 40), Irak (ibíd., párr. 34) y Kenya (ibíd., párr. 16), así como la práctica referida de Irán (ibíd., párr. 33) y Malaisia (ibíd., párr. 36).
[5] Proyecto de Protocolo adicional II sometido por el CICR a la CDDH, art. 24, párr. 2 (ibíd., párr. 3).
[6] Protocolo adicional II (1977), art. 13, párr. 1 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 2).
[7] Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1999), art. 8 (citado en vol. II, cap. 12, párr. 290).
[8] V., v.g., Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY (1991), párr. 6 (citado en vol. II, cap. 6, párr. 5); Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina (1992), párr. 2.5 (ibíd., párr. 6); OSCE, Código de Conducta sobre los Aspectos Político-Militares de la Seguridad, párr. 36 (ibíd., párr. 7); Boletín del Secretario General de las Naciones Unidas, sección 5.4 (ibíd., párr. 8).
[9] V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 14), Croacia (ibíd., párr. 13), Italia (ibíd., párr. 15), Kenya (ibíd., párr. 16), Madagascar (ibíd., párr. 17) y Nigeria (ibíd., párr. 20)
[10] V., v.g., la práctica referida de Argelia (ibíd., párr. 30) y Malaisia (ibíd., párr. 36).
[11] XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Res. XXVIII (ibíd., párr. 45).
[12]Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 2444 (XXIII) (aprobada por unanimidad, a saber: 111 votos a favor, ninguno en contra y ninguna abstención) (ibíd., párr. 42).
[13]Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 2675 (XXV) (aprobada por 109 votos a favor, ninguno en contra y 8 abstenciones) (ibíd., párr. 43).
[14]TPIY, Kupreskic case, fallo (ibíd., párr. 46).
[15]TPIY, Kupreskic case, fallo (ibíd., párr. 46).
[16]V. las declaraciones de Alemania (ibíd., párrs. 49 y 58), Argelia (ibíd., párr. 49), Bélgica (ibíd., párr. 49), Camerún (ibíd., párr. 56), Canadá (ibíd., párrs. 49 y 57), España (ibíd., párr. 49), Estados Unidos (ibíd., párr. 62), Francia (ibíd., párr. 49), Irlanda (ibíd., párr. 49), Italia (ibíd., párrs. 49 y 59), Países Bajos (ibíd., párrs. 49 y 60) y Reino Unido (ibíd., párrs. 49 y 61).
[17]CDDH, Informe a la Comisión III sobre la labor del Grupo de Trabajo (ibíd., párr. 65).
[18]CDDH, Informe a la Comisión III sobre la labor del Grupo de Trabajo (ibíd., párr. 65).
[19]Austria, reservas efectuadas cuando ratificó el Protocolo adicional I (1977) (ibíd., párr. 50); Suiza, reservas efectuadas cuando ratificó el Protocolo adicional I (ibíd., párr. 51).
[20]V. cap. 4, nota a pie de página 33.