Norma 159. Amnistía
Norma 159. Cuando hayan cesado las hostilidades, las autoridades en el poder se esforzarán por conceder la amnistía más amplia posible a quienes hayan participado en un conflicto armado no internacional o a las personas privadas de libertad por razones relacionadas con el conflicto armado, salvo a las personas sospechosas o acusadas de haber cometido crímenes de guerra, o que estén condenadas por ello.
Volumen II, capítulo 44, sección D.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable en los conflictos armados no internacionales.
La obligación de las autoridades en el poder de esforzarse por conceder la amnistía más amplia posible tras el fin de las hostilidades se establece en el Protocolo adicional II.[1] Desde su aprobación, muchos países han concedido amnistías a personas que han participado en conflictos armados no internacionales mediante un acuerdo especial,[2] instrumentos legislativos[3] u otras medidas.[4]
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha fomentado la concesión de amnistías, por ejemplo, en relación con la lucha contra el apartheid en Sudáfrica y los conflictos de Angola y Croacia.[5] Análogamente, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado resoluciones en las que alentaba la concesión de amnistías en relación con los conflictos de Afganistán y Kosovo.[6] Además, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha aprobado resoluciones a este efecto en relación con Bosnia y Herzegovina y Sudán.[7] Algunos organismos regionales han expresado su beneplácito para ese tipo de amnistías, por ejemplo la Unión Europea y la OTAN en relación con la ex República Yugoslava de Macedonia y la OSCE en relación con Tayikistán.[8] Conviene señalar que las resoluciones aprobadas por las Naciones Unidas guardaban relación con Estados que no eran Parte en el Protocolo adicional II (Sudáfrica, que no ratificó el Protocolo hasta 1995, Afganistán, Angola y Sudán), y que no todos los países que votaron a favor de estas resoluciones eran Parte en el Protocolo adicional II.
Exceptuando las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en las que se instaba al gobierno de Sudáfrica a conceder amnistías a las personas que se oponían al apartheid, las demás resoluciones aprobadas por las Naciones Unidas y las declaraciones de los órganos regionales promueven la concesión de amnistías o la aprobación de las amnistías concedidas. Ello muestra que las autoridades no están obligadas en absoluto a conceder una amnistía al final de las hostilidades, sino que se les pide que lo consideren detenidamente y se esfuercen por concederlas.
Cuando se aprobó el párrafo 5 del artículo 6 del Protocolo adicional II, la USSR declaró, en su explicación de voto, que no podía interpretarse la disposición de modo que permitiese a los criminales de guerra, u otras personas culpables de crímenes de lesa humanidad, eludir un castigo severo.[9] El CICR coincide con esa interpretación.[10] Esas amnistías serían también incompatibles con la norma que obliga a los Estados a investigar y enjuiciar a los sospechosos de haber cometido crímenes de guerra en conflictos armados no internacionales (véase la norma 158).
La mayoría de las amnistías excluyen específicamente de su ámbito a los sospechosos de haber cometido crímenes de guerra u otros crímenes específicamente delimitados en el derecho internacional.[11] En el asunto Videla, en 1994, la Corte de Apelaciones de Santiago (Chile), sostuvo que los delitos que estaba examinando constituían infracciones graves que no admitían amnistías.[12] En el asunto Mengistu y otros, en 1995, el Fiscal Especial de Etiopía declaró que era “una costumbre y una creencia bien establecidas que los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad no pueden ser objeto de amnistía”.[13] Esto lo confirmó, en el asunto Cavallo en 2001, el Juez Federal de Argentina con respecto a los crímenes de lesa humanidad.[14] Sin embargo, en el asunto Azapo en 1996, relativo a la legalidad del establecimiento de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, el Tribunal Constitucional de Sudáfrica interpretó que el párrafo 5 del artículo 6 del Protocolo adicional II contenía una excepción a la norma absoluta que prohíbe una amnistía en relación con los crímenes de lesa humanidad.[15] No obstante, cabe señalar que la labor de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación en Sudáfrica no contempló la concesión de amnistías generales, ya que para ello había que divulgar todos los hechos pertinentes.[16]
En resoluciones relativas a Croacia y Sierra Leona, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas confirmó que no pueden concederse amnistías para los crímenes de guerra.[17] En una resolución sobre la impunidad, aprobada sin votación en 2002, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas hizo la misma observación,[18] al igual que el Secretario General de las Naciones Unidas en varios informes.[19] Algunos órganos regionales han declarado también que las amnistías no pueden abarcar los crímenes de guerra, en particular el Parlamento Europeo en relación con la antigua Yugoslavia.[20]
Existe jurisprudencia internacional que respalda la idea de que los crímenes de guerra no pueden ser objeto de amnistía, en particular la sentencia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia en el asunto Furundzija, en 1998, con respecto a la tortura.[21]
Los órganos de derechos humanos han declarado que las amnistías son incompatibles con el deber de los Estados de investigar los delitos en virtud del derecho internacional y las violaciones de los derechos humanos no derogables. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, por ejemplo, hizo una declaración en ese sentido en su Observación General del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (prohibición de la tortura).[22] En el asunto relativo a la ley salvadoreña de amnistía general y consolidación de la paz, de 1993, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos encontró que esa ley vulneraba la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional II.[23] En su sentencia relativa al asunto Barrios Altos en 2001, que trataba de la legalidad de las leyes peruanas de amnistía, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que las medidas de amnistía para violaciones graves de los derechos humanos como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias y las desapariciones forzadas eran inadmisibles porque vulneraban derechos no derogables.[24]
[1]Protocolo adicional II (1977), art. 6, párr. 5 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 651).
[2]V., v.g., Acuerdos de Esquipulas II (1987) (ibíd., párr. 652), Acuerdo cuatripartito sobre el regreso voluntario de los refugiados y las personas desplazadas (1994) (ibíd., párr. 653), Acuerdo relativo a los refugiados y las personas desplazadas adjunto a los acuerdos de Dayton (1995) (ibíd., párr. 634), Agreement between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina (ibíd., párr. 656), Cotonou Agreement on Liberia (1993) (ibíd., párr. 657), General Amnesty Proclamation Order annexed to the Sudan Peace Agreement (1997) (ibíd., párr. 659), Moscow Agreement on Tajikistan (1996) (ibíd., párr. 661), Peace Agreement between the Government of Sierra Leone and the RUF (1999) (ibíd., párr. 668) y Protocol II to the Arusha Peace y Reconciliation Agreement for Burundi (2000) (ibíd., párr. 669).
[3]V., v.g., la legislación de Argelia (ibíd., párr. 673), Bosnia y Herzegovina (ibíd., párrs. 678 a 680), Burundi (ibíd., párr. 681), Chile (ibíd., párr. 682), Colombia (ibíd., párr. 683), Croacia (ibíd., párr. 684), El Salvador (ibíd., párr. 685), Guatemala (ibíd., párr. 688), Perú (ibíd., párr. 690), Rusia (ibíd., párr. 691), Sudáfrica (ibíd., párr. 693), Tayikistán (ibíd., párrs. 694 a 696) y Zimbabwe (ibíd., párr. 699).
[4]V., v.g., las declaraciones de Filipinas (ibíd., párrs. 713 a 715), la ex República Yugoslava de Macedonia (ibíd., párr. 709) y Rwanda (ibíd., párr. 711), así como la práctica referida de Malaisia (ibíd., párr. 710) y Rwanda (ibíd., párr. 712).
[5]Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Res. 190 y 191 (ibíd., párr. 719), Res. 473 (ibíd., párr. 720), Res. 581 (ibíd., párr. 721), Res. 1055 (ibíd., párr. 722), Res. 1064 (ibíd., párr. 723) y Res. 1120 (ibíd., párr. 724); Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Declaraciones del Presidente (ibíd., párrs. 726 y 727).
[6]Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 47/141 (aprobada sin votación), Res. 48/152 (aprobada sin votación) y 49/207 (aprobada sin votación) (ibíd., párr. 729) y Res. 53/164 (aprobada por 122 votos a favor, 3 en contra y 34 abstenciones) (ibíd. , párr. 730).
[7]Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Res. 1996/71 (aprobada sin votación) (ibíd., párr. 732) y Res. 1996/73 (aprobada sin votación) (ibíd., párr. 733).
[8]UE, Secretario General del Consejo/Alto Representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), Comunicado No. 0039/02 (ibíd., párr. 747); OTAN, Declaración (ibíd., párr. 748); OSCE, Press Release (ibíd., párr. 749).
[9]URSS, declaración en la CDDH (ibíd., párr. 716).
[10]V. la práctica del CICR (ibíd., párrs. 759 y 760).
[11]V., v.g., Acuerdo cuatripartito sobre el regreso voluntario de los refugiados y las personas desplazadas (1994) (ibíd., párr. 653), Acuerdo relativo a los refugiados y las personas desplazadas adjunto a los acuerdos de Dayton (1995) (ibíd., párr. 654), Estatuto del Tribunal Especial para Sierra Leona (2000) (ibíd., párr. 655) y Agreement between Parties to the conflict in Bosnia and Herzegovina on the Release and Transfer of Prisoners (1992) (ibíd., párr. 656); v. también la legislación de Argelia (ibíd., párr. 673) (que exceptúa los actos terroristas o subversivos), Argentina (ibíd., párr. 676) (que exceptúa los crímenes de lesa humanidad), Bosnia y Herzegovina (Federación) (ibíd., párr. 679), Colombia (ibíd., párr. 683), Croacia (ibíd., párr. 684), El Salvador (ibíd., párr. 685) (que exceptúa los asesinatos de Monseñor Romero y Herbert Anaya, los secuestros con ánimo de lucro personal y el tráfico de estupefacientes), Etiopía (ibíd., párr. 687) (que exceptúa los crímenes de lesa humanidad), Guatemala (ibíd., párr. 688), Rusia (ibíd., párr. 691), Tayikistán (ibíd., párr. 695) y Uruguay (ibíd., párr. 697), así como los proyectos de ley de Argentina (ibíd., párr. 677) y Burundi (ibíd., párr. 646); v. también la práctica de Bosnia y Herzegovina (ibíd., párr. 707), ex República Yugoslava de Macedonia (ibíd., párr. 709) y Filipinas (ibíd., párr. 715).
[12] Chile, Corte de Apelaciones de Santiago, Caso Videla (ibíd., párr. 702).
[13] Etiopía, Oficina del Fiscal Especial, Mengistu and Others case (ibíd., párr. 704).
[14] Argentina, Juez Federal, Caso Cavallo (ibíd., párr. 700).
[15] Sudáfrica, División Provincial de El Cabo, Azapo case (ibíd., párr. 705).
[16] V. Sudáfrica, The Promotion of National Unity and Reconciliation Act, 26 de julio de 1995, capítulo 2, art. 3, párr. 1 (“Los objetivos de la Comisión son promover la unidad y la reconcilicación nacionales en un espíritu de entendimiento que trascienda los conflictos y las divisiones del pasado [...] b) facilitando la concesión de una amnistía para aquellas personas que revelen plenamente hechos pertinenes en relación con actos asociados a un objetivo político y cumplan con las condiciones de la presente Ley.”). V. también art. 4, apdo. c) y art. 20, párr. 1, apdo. c).
[17] Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Res. 1120 (citada en vol. II, cap. 44, párr. 724) y Res. 1315 (ibíd., 725).
[18] Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Res. 2002/79 (ibíd., párr. 734).
[19] V., v.g., Secretario General de las Naciones Unidas, informe sobre el establecimiento de un Tribunal Especial para Sierra Leona (ibíd., párr. 738) e Informe sobre la protección de los civiles en los conflictos armados (ibíd., párr. 739).
[20] Parlamento Europeo, Resolución sobre los derechos humanos en el mundo y Política de derechos humanos de la Comunidad durante los años 1991/1992 (ibíd., párr. 746).
[21] TPIY, Furundzija case, fallo (ibíd., párr. 751).
[22] Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Observación General n.° 20 (art. 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) (ibíd., párr. 752).
[23] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso 10.480 (ibíd., párr. 757).
[24] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barrios Altos (ibíd., párr. 758).
