Norma 15. Precauciones en el ataque

Norma 15. Las operaciones militares se realizarán con un cuidado constante de preservar a la población civil, a las personas civiles y los bienes de carácter civil. Se tomarán todas las precauciones factibles para evitar, o reducir en todo caso a un mínimo, el número de muertos y heridos entre la población civil, así como los daños a bienes de carácter civil, que pudieran causar incidentalmente.
Volumen II, capítulo 5, sección A.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. Los dos componentes de esta norma están interrelacionados y la práctica relativa a cada uno refuerza la validez del otro. Se trata de una norma básica cuyo contenido se amplía con las obligaciones específicas enunciadas en las normas 16 a 21. La práctica reseñada por lo que atañe a esas obligaciones específicas también es pertinente para demostrar la existencia de esta norma y vice versa.
El principio de precauciones en el ataque se estableció por primera vez en el párrafo 3 del artículo 2 de la Convención (IX) de La Haya, de 1907, en el que se indica que, si por motivos militares, es preciso emprender una acción inmediata contra objetivos navales o militares ubicados en una localidad o un puerto sin defender y no es posible dar un plazo de tiempo al enemigo, el comandante de una fuerza naval “tomará todas las providencias requeridas para que resulte a la ciudad el menor daño posible”.[1] Actualmente, está codificado con más claridad en el párrafo 1 del artículo 57 del Protocolo adicional I, al que no se han hecho reservas.[2]
Muchos manuales militares expresan la obligación de tener un cuidado constante para evitar o minimizar las pérdidas civiles incidentales. La corroboran diversas declaraciones oficiales y la práctica referida,[3] [4] incluidas las de Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[5] En octubre de 1973, antes de que se aprobara el Protocolo adicional I, el CICR hizo un llamamiento a las partes en conflicto en Oriente Próximo para que respetaran la obligación de tomar precauciones en el ataque, al que los Estados concernidos (Egipto, Irak, Israel y Siria) respondieron favorablemente.[6]
La exigencia de tomar precauciones en el ataque se incluyó en el proyecto de Protocolo adicional II, pero se abandonó en el último momento en el marco de una iniciativa tendente a aprobar un texto simplificado.[7] Como resultado, el Protocolo adicional II no exige explícitamente esas precauciones. Sin embargo, el párrafo 1 del artículo 13 establece que “la población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares”, y sería difícil cumplir esta condición sin tomar precauciones en el ataque.[8] La exigencia de tomar precauciones en el ataque se expresa en otros instrumentos de derecho convencional más reciente aplicable en conflictos armados no internacionales, concretamente en el Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales y en el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales.[9] Esta exigencia se incluye, además, en otros instrumentos referentes, asimismo, a los conflictos armados no internacionales.[10]
La obligación de tener un cuidado constante y de tomar precauciones para evitar o reducir al mínimo el número de pérdidas civiles que pudiera producirse incidentalmente figura en manuales militares que son aplicables, o se han aplicado, en conflictos armados no internacionales.[11] Existen, asimismo, varias declaraciones oficiales relacionadas con los conflictos armados en general o, con los conflictos armados no internacionales en particular, en las que se hace referencia a esta exigencia.[12]
En 1965, la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja aprobó una resolución en la que se pedía a los gobiernos y otras autoridades responsables de la acción en todos los conflictos armados que preservaran a la población civil en la medida de lo posible.[13] Esta necesidad fue reafirmada ulteriormente por la Asamblea General de las Naciones Unidas en una resolución sobre el respeto de los derechos humanos en los conflictos armados adoptada en 1968.[14] Además, en una resolución adoptada en 1970 sobre los principios básicos para la protección de las poblaciones civiles en los conflictos armados, la Asamblea General solicitó que, en el desarrollo de operaciones militares, se hiciera “todo lo posible por poner a las poblaciones civiles a salvo de los estragos de la guerra”[15] y se adoptasen todas las precauciones necesarias para evitar que las poblaciones civiles padeciesen heridas, pérdidas o daños.
La jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia en la causa Kupreskic y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el proceso relativo a los hechos sucedidos en La Tablada (Argentina), proporciona más pruebas de que esta norma es consuetudinaria tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales.[16] En la causa Kupreskic, el Tribunal halló que la exigencia de tomar precauciones en el ataque era consuetudinaria porque precisaba y desarrollaba normas generales preexistentes.[17] Cabe, pues, sostener que el principio de distinción (véanse las normas 1 y 7), que es consuetudinario en los conflictos armados internacionales y en los no internacionales, exige necesariamente el respeto de esta norma. El Tribunal se basó, asimismo, en el hecho de que ningún Estado había impugnado esta norma.[18] En el presente estudio tampoco se encontró ninguna práctica oficial contraria.
El CICR ha solicitado a las partes en los conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales, que respeten la exigencia de tomar precauciones en el ataque.[19]
Muchos Estados han interpretado la obligación de tomar todas las precauciones “factibles” como una obligación que se limita a las precauciones viables o posibles en la práctica, teniendo en cuenta todas las circunstancias vigentes a la sazón, incluidas las consideraciones humanitarias y militares.[20] En los Protocolos II y III y el Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales se definen las precauciones “factibles” en los mismos términos.[21]
Cuando ratificó el Protocolo adicional I, Suiza declaró que la obligación dimanante del párrafo 2 del artículo 57 para “quienes preparen o decidan un ataque” de tomar las medidas de precaución concretas establecidas en ese artículo recaía sólo en “los oficiales de mando de batallón o niveles superiores”.[22] Anteriormente, había expresado su preocupación en la Conferencia Diplomática que culminó con la aprobación de los Protocolos adicionales manifestando que la redacción de la introducción del párrafo 2 del artículo 57 era vaga y podía “conferir a militares subalternos importantes responsabilidades que normalmente corresponden a militares de grado superior”.[23] En la misma Conferencia Diplomática, Austria expresó igualmente la preocupación de que “[n]o es posible exigir que estas precauciones sean adoptadas por militares de grado subalterno y, en especial, que durante el desarrollo de un ataque éstos velen por el respeto del principio de proporcionalidad”.[24] Cuando ratificó el Protocolo adicional I, el Reino Unido hizo una puntualización parecida con respecto a la obligación de cancelar o suspender todo ataque en que el objetivo no fuese claramente militar o que posiblemente causase daños civiles excesivos a la población o los bienes civiles (véase la norma 19), por lo que esta obligación sólo se aplicaba a “las personas con la autoridad y con la posibilidad práctica de anular o suspender el ataque”.[25]
Muchos Estados han expresado la opinión de que los mandos militares y otras personas responsables de planificar, decidir o ejecutar los ataques han de basar siempre las decisiones en la información procedente de todas las fuentes de que dispongan en ese momento.[26] Además, en muchos manuales militares se hace hincapié en que los mandos deben contar con los mejores servicios de inteligencia posibles, así como con información acerca de las concentraciones de personas civiles, los bienes de carácter civil importantes, los bienes que gozan de una protección particular, el medio ambiente natural y el entorno civil de los objetivos militares.[27]
[1]Convención de La Haya de 1907 (IX), art. 2, párr. 3 (citado en vol. II, cap. 5, párr. 63).
[2]Protocolo adicional I (1977), art. 57, párr. 1 (aprobado por 90 votos a favor, ninguno en contra y 4 abstenciones) (ibíd., párr. 1).
[3]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párrs. 14 y 79), Australia (ibíd., párrs. 6 y 71), Bélgica (ibíd., párrs. 7 y 72), Benin (ibíd., párrs. 8 y 73), Camerún (ibíd., párr. 9), Canadá (ibíd., párrs. 10 y 74), Croacia (ibíd., párrs. 11, 75 y 76), Ecuador (ibíd., párrs. 12 y 77), España (ibíd., párrs. 25 y 88), Estados Unidos (ibíd., párrs. 28, 29 y 92 a 94), Filipinas (ibíd., párr. 87), Francia (ibíd., párrs. 13 y 78), Hungría (ibíd., párrs. 15 y 80), Israel (ibíd., párr. 16), Italia (ibíd., párrs. 17 y 81), Kenya (ibíd., párr. 82), Madagascar (ibíd., párrs. 18 y 83), Nigeria (ibíd., párrs. 22, 23 y 86), Nueva Zelandia (ibíd. , párrs. 21 y 85), Países Bajos (ibíd., párrs. 19, 20 y 84), Reino Unido (ibíd., párr. 91) Rumania (ibíd., párr. 24), Suecia (ibíd., párr. 26), Suiza (ibíd., párr. 89) y Togo (ibíd., párrs. 27 y 90).
[4]V., v.g., las declaraciones de Arabia Saudita (ibíd., párr. 106), Costa Rica (ibíd., párr. 99), Estados Unidos (ibíd., párrs. 42 y 112 a 124), Israel (ibíd., párr. 101), Liberia (ibíd., párr. 36), Reino Unido (ibíd., párrs. 41 y 108 a 111), Países Bajos (ibíd., párrs. 38 y 105) y Sudáfrica (ibíd., párr. 39), así como la práctica referida de los Estados Unidos (ibíd., párr. 125), Indonesia (ibíd., párrs. 35 y 100), Israel (ibíd., párr. 102), Jordania (ibíd., párr. 103), Malaisia (ibíd., párrs. 37 y 104), Siria (ibíd., párrs. 40 y 107) y Zimbabwe (ibíd., párr. 126).
[5]V., v.g., la práctica y la práctica referida de los Estados Unidos (ibíd., párrs. 28, 29, 42, 92 a 94 y 112 a 125), Filipinas (ibíd., párr. 87), Indonesia (ibíd., párrs. 35 y 100), Israel (ibíd., párrs. 16, 101 y 102), Kenya (ibíd., párr. 82), Malaisia (ibíd., párrs. 37 y 104), Reino Unido (ibíd., párrs. 41, 91 y 108 a 111) y Sudáfrica (ibíd., párr. 39).
[6]V. CICR, La acción del Comité Internacional en Oriente Próximo (ibíd., párr. 51).
[7]Proyecto de Protocolo adicional II presentado por el CICR a la CDDH, art. 24, párr. 2 (ibíd., párr. 3).
[8]Protocolo adicional II (1977), art. 13, párr. 1 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 2).
[9]Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1996), art. 3, párr. 10 (citado en vol. II, cap. 28, párr. 4); Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1999), art. 7 (citado en vol. II, cap. 5, párr. 208).
[10]V., v.g., Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY (1991), párr. 6 (ibíd., párrs. 4 y 67); Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina (1992), párr. 2.5 (ibíd., párrs. 5 y 68); OSCE, Código de Conducta sobre los Aspectos Político-Militares de la Seguridad, párr. 36 (ibíd., párr. 69); Boletín del Secretario General de las Naciones Unidas, sección 5.3 (ibíd., párr. 70).
[11]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párrs. 14 y 79), Benin (ibíd., párrs. 8 y 73), Croacia (ibíd., párrs. 11 y 75), Ecuador (ibíd., párrs. 12 y 77), Italia (ibíd., párrs. 17 y 81), Madagascar (ibíd., párrs. 18 y 83), Nigeria (ibíd., párrs. 22, 23 y 86) y Togo (ibíd., párrs. 27 y 90).
[12]V., v.g., las declaraciones de Bosnia y Herzegovina, República Srpska (ibíd., párr. 34), Colombia (ibíd., párr. 98), Estados Unidos (ibíd., párr. 42), Liberia (ibíd., párr. 36), Malaisia (ibíd., párr. 104) y Reino Unido (ibíd., párr. 41).
[13]XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Res. XXVIII (ibíd., párr. 48).
[14]Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 2444 (XXIII) (aprobada por unanimidad, a saber: 111 votos a favor y ninguno en contra) (ibíd., párr. 45).
[15]Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 2675 (XXV) (aprobada 109 votos a favor, ninguno en contra y 8 abstenciones) (ibíd., párr. 46).
[16]TPIY, Kupreskic case, fallo (ibíd., párrs. 49 y 132); Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso 11.137 (Argentina) (ibíd., párr. 133).
[17]TPIY, Kupreskic case, fallo (ibíd., párrs. 49 y 132).
[18]TPIY, Kupreskic case, fallo (ibíd., párrs. 49 y 132).
[19]V., v.g., la práctica del CICR (ibíd., párrs. 51, 53 a 61 y 135 a 142).
[20]V. la práctica de Alemania (ibíd., párrs. 151 y 169), Argelia (ibíd., párr. 147), Argentina (ibíd., párr. 160), Australia (ibíd., párr. 161), Bélgica (ibíd., párr. 148), Canadá (ibíd., párrs. 149, 162 y 168), España (ibíd., párr. 155), Estados Unidos (ibíd., párr. 175), Francia (ibíd., párr.150), India (ibíd., párr. 170), Irlanda (ibíd., párr. 152), Italia (ibíd., párrs. 153 y 171), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 164), Países Bajos (ibíd., párrs. 154, 163 y 172), Reino Unido (ibíd., párr. 157) y Turquía (ibíd., párr. 174).
[21]Protocolo II de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1980), art. 3, párr. 4 (citado en vol. II, cap. 28, párr. 4); Protocolo III de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1980), art. 1, párr. 5 (citado en vol. II, cap. 30, párr. 109); Protocolo II enmendado de la Convención sobre ciertas armas convencionales (1996), art. 3, párr. 10 (citado en vol. II, cap. 28, párr. 4).
[22]Suiza, declaración efectuada en el momento de la firma y reservas realizadas cuando ratificó el Protocolo adicional I (citada en vol. II, cap. 5, párr. 156).
[23]Suiza, declaración en la CDDH (ibíd., párr. 173).
[24]Austria, declaración en la CDDH (ibíd., párr. 167).
[25]Reino Unido, reservas y declaraciones realizadas cuando ratificó el Protocolo adicional I (ibíd., párr. 158).
[26] V. cap. 4, nota a pie de página 33.
[27]V., v.g., los manuales militares de Australia (citado en vol. II, cap. 5, párr. 185), Benin ( ibíd., párr. 186), Croacia (ibíd., párr. 188), España (ibíd., párr. 195), Francia (ibíd., párr. 190), Italia (ibíd., párr. 191), Madagascar (ibíd., párr. 192), Nigeria (ibíd., párr. 194), Suecia (ibíd., párr. 196) y Togo (ibíd., párr. 197).