Norma 149. Responsabilidad por las violaciones del derecho internacional humanitario

Norma 149. Un Estado es responsable de las violaciones del derecho internacional humanitario que le son imputables, en particular:a) las violaciones cometidas por sus órganos, incluidas sus fuerzas armadas;b) las violaciones cometidas por personas o entidades autorizadas a ejercer prerrogativas de su autoridad gubernativa;c) las violaciones cometidas por personas o grupos que actúan de hecho obedeciendo sus instrucciones o bajo su dirección o control; yd) las violaciones cometidas por personas o grupos privados que él reconoce y acepta como comportamiento propio.
Volumen II, capítulo 42, sección A.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable a las violaciones cometidas tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales.
Una antigua norma de derecho internacional consuetudinario, enunciada en el artículo 3 de la Convención de La Haya (IV) de 1907 y reiterada en el artículo 91 del Protocolo adicional I, establece que el Estado es responsable de “todos los actos cometidos por las personas que hagan parte de su fuerza armada”.[1] Esta regla es una aplicación de la norma general de la responsabilidad del Estado por actos ilícitos internacionales, según la cual el Estado es responsable del comportamiento de sus órganos.[2] Las fuerzas armadas se consideran un órgano del Estado, como cualquier otra entidad del poder ejecutivo, legislativo o judicial del gobierno. La aplicación de esta norma general de atribución de responsabilidad en derecho internacional humanitario se refleja en los cuatro Convenios de Ginebra, que establecen la existencia de la responsabilidad del Estado, además de la obligación de enjuiciar a las personas que cometan infracciones graves.[3] El principio de que la responsabilidad del Estado existe además de la responsabilidad penal individual se reafirma, asimismo, en el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales.[4]
En varios manuales militares se indica que el Estado es responsable de las violaciones del derecho internacional humanitario. En algunos de esos manuales se hace expresamente referencia a los actos cometidos por los miembros de las fuerzas armadas de un Estado, mientras que en otros se aborda la responsabilidad por infracciones graves o crímenes de guerra de manera más general, sin especificar quién debe cometer esos actos para que sean imputables al Estado.[5] Sin embargo, el principio general de derecho internacional mencionado más arriba deja claro que los actos de todos los órganos del Estado, ya sean militares o civiles, son imputables a éste.
Existe, asimismo, jurisprudencia que apoya esta norma. En su sentencia en el asunto Eichmann, en 1961, el Tribunal de Distrito de Jerusalén (Israel), atribuyó los actos ilícitos cometidos por el acusado a Alemania como “actos del Estado”.[6] Además, en el asunto relativo a las indemnizaciones, en 1963, el Tribunal Federal Supremo de Alemania hizo referencia al “principio de derecho internacional público que establece que un Estado parte en un conflicto es también responsable de los actos cometidos por sus nacionales en relación con la conducción de las hostilidades cuando éstos no son conformes con el derecho internacional público” (sin cursiva en el original).[7] En el asunto Distomo, en 2003, el mismo tribunal alemán afirmó que la responsabilidad de los Estados por actos ilícitos internacionales cometidos durante las hostilidades “comprenden la responsabilidad por los actos de todos los miembros de las fuerzas armadas”.[8] El asunto J. T., sometido al Tribunal de Distrito de La Haya (Países Bajos) en 1949, incluía una reclamación de reembolso de una suma de dinero que había desaparecido durante la detención de una persona por el movimiento holandés de resistencia durante la II Guerra Mundial y que, más tarde, se descubrió que se lo había apropiado la policía.[9] Este asunto es una prueba más de la norma de que los Estados son responsables de las violaciones del derecho internacional humanitario cometidas por sus órganos. Las declaraciones oficiales y la práctica referida apoyan, asimismo, esta conclusión.[10]
El Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, en su sentencia relativa al asunto Furundzija, en 1998, y en su sentencia en apelación en el asunto Tadic, en 1999, sostuvo que el Estado es responsable del comportamiento de sus fuerzas armadas.[11]
Un Estado es también responsable de las omisiones de sus órganos cuando éstos tienen el deber de intervenir, como en el caso de los jefes militares y otros superiores que tienen la responsabilidad de prevenir los crímenes de guerra y castigar a los culpables (véase la norma 153). Este principio se refleja en el artículo 2 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado, en el que se afirma que un hecho ilícito internacional puede consistir en “una acción u omisión”.[12] En el asunto de las Reclamaciones en la zona española de Marruecos, en 1925, el árbitro, Max Huber, declaró que un Estado que no haya ejercido la debida diligencia para evitar o sancionar los actos ilícitos de grupos armados puede ser considerado responsable de esa omisión.[13] En el asunto Essen Lynching, sometido al Tribunal Militar británico de Essen, los miembros de una escolta militar alemana fueron condenados porque no habían protegido a los prisioneros de guerra aliados de una agresión por una muchedumbre.[14]
En el asunto Velásquez Rodríguez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró que un Estado sería responsable de las acciones de un grupo armado si no investigase seriamente los actos constitutivos de una violación de los derechos individuales.[15] Esta misma observación la realizó la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos en relación con casos de homicidio y malos tratos perpetrados durante el conflicto armado en Chad.[16]
Los Estados son también responsables de los actos cometidos por personas o entidades autorizadas, en virtud de su legislación interna, a ejercer prerrogativas de su autoridad gubernativa.[17] Esta norma se basa en la consideración de que los Estados recurren a entidades paraestatales para el desempeño de determinadas actividades, en sustitución de sus propios órganos, pero no por ello eluden su responsabilidad.
Los Estados son responsables de los actos de sociedades privadas o particulares empleadas por las fuerzas armadas para realizar tareas que normalmente incumben al ejército. Cabe citar como ejemplo los mercenarios y las empresas militares privadas.
Un Estado es responsable de todos los actos cometidos por sus órganos y otras personas o entidades facultadas para actuar en su nombre, aunque esos órganos o personas se excedan en sus competencias o contravengan las instrucciones.[18]
Por lo que respecta a las fuerzas armadas de un Estado, este principio figura en el artículo 3 de la Convención de La Haya (IV) de 1907 y en el artículo 91 del Protocolo adicional I, que dispone que una parte en un conflicto es responsable de “todos los actos” cometidos por personas que forman parte de sus fuerzas armadas.[19] En el asunto Distomo, en 2003, el Tribunal Federal Supremo de Alemania declaró que la responsabilidad de un Estado “comprende la responsabilidad por los actos de los miembros de las fuerzas armadas, y no sólo en el caso de que esas personas cometan actos que queden dentro de su ámbito de competencia, sino también cuando actúen sin instrucciones o en contra de ellas”.[20]
Sin embargo, en el informe sobre la práctica de los Estados Unidos se indica que la opinio juris de ese país es que un Estado no es responsable de los actos “privados” de sus fuerzas armadas.[21] En el manual del Ejército del Aire de los Estados Unidos se afirma que el Estado no incurre en ningún tipo de obligación por las violaciones del derecho de los conflictos armados cometidas por particulares fuera de su área general de responsabilidad, salvo que pueda demostrarse alguna deficiencia, como un nivel escaso de supervisión o instrucción.[22] En el comentario del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado se distingue también entre “los casos en que los funcionarios han actuado en su capacidad como tales, aunque ilegalmente o contraviniendo instrucciones”, que pueden atribuirse al Estado, y “los casos en que su comportamiento está tan alejado del ámbito de sus funciones oficiales que debería ser asimilado al de particulares”, que no pueden atribuirse al Estado.[23]
Un Estado puede ser también considerado responsable de los actos de personas o grupos que no sean sus órganos ni estén facultados, en virtud del derecho interno, a ejercer prerrogativas gubernamentales, si esas personas o grupos actúan de hecho obedeciendo sus instrucciones o bajo su dirección o control.[24]
La Corte Internacional de Justicia declaró, en el asunto Nicaragua, en 1986, que para que se les considerara responsables de las violaciones del derecho de los derechos humanos y del derecho humanitario cometidas por los contras en Nicaragua, los Estados Unidos deberían haber tenido “el control efectivo de las operaciones militares o paramilitares en el curso de las cuales se produjeron las violaciones”.[25] En la sentencia en apelación en el asunto Tadic, en 1999, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia sostuvo que “la medida del control que se exige del Estado varía”. Según el Tribunal, la conducta de una única persona o de un grupo que no esté organizado militarmente es imputable al Estado solamente si se han impartido instrucciones específicas en relación con esa conducta. Sin embargo, la conducta de fuerzas armadas, milicias o unidades paramilitares subordinadas es atribuible al Estado si éste tiene un control “de carácter general”.[26] Ese control existiría, según el Tribunal, cuando un Estado “interviene en la organización, la coordinación o la planificación de las actividades militares del grupo militar, además de la financiación, la formación y el equipamiento o el apoyo operacional a ese grupo”. Pero la obligación de un “control general” no llega a incluir “la emisión de órdenes específicas por el Estado, ni su dirección de cada operación concreta”. En los casos en los que grupos militares actuasen en el territorio de otro Estado, el Tribunal consideró que “se necesitan pruebas más amplias y sólidas para demostrar que el Estado ejerce realmente el control de las unidades o los grupos no sólo a través de la financiación y el equipamiento de éstos, sino también dirigiendo o ayudando a planificar sus acciones de manera general”.[27]
Como se señala en el comentario del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado, “las cuestiones jurídicas y la situación práctica” en los asuntos mencionados más arriba, juzgados por la Corte Internacional de Justicia y el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, eran diferentes y “hay que apreciar en cada caso si el comportamiento ha sido controlado por el Estado en tal medida que deba atribuirse a éste”.[28]
En 2001, en un informe sobre la matanza de Riofrío, perpetrada en Colombia en 1991, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que el Estado era responsable de los actos de las fuerzas paramilitares porque había pruebas que mostraban que los agentes del Estado (en este caso, algunos sectores del ejército) habían ayudado a coordinar la matanza, habían participado en ella y la habían encubierto.[29]
En cuanto a las personas o los grupos privados que no están organizados militarmente, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, en el asunto Tadic en 1999, declaró que podían considerarse un órgano de facto de un Estado, por lo que la responsabilidad de sus actos podía imputarse a ese Estado siempre que hubiera dictado instrucciones concretas a la persona o al grupo en relación con la comisión de esos actos.[30]
La práctica de los Estados indica también que la responsabilidad del Estado por actos cometidos por personas o grupos privados puede dimanar del reconocimiento o aceptación posteriores de los actos como propios.[31] Esos actos pasan entonces a ser actos del Estado, independientemente del hecho de que la persona o entidad involucrada no fuese, en el momento de la comisión de los actos, un órgano del Estado ni se le hubiera encargado la comisión de los mismos en nombre del Estado. Por ejemplo, en el asunto Priebke en 1996, el Tribunal Militar de Roma atribuyó a Italia la responsabilidad del comportamiento de los partisanos italianos durante la II Guerra Mundial basándose en que les había alentado y había reconocido oficialmente sus acciones después del conflicto.[32] En el asunto J. T., en 1949, el Tribunal de Distrito de La Haya suscitó también la cuestión de en qué medida un Estado cuyo territorio haya sido ocupado puede ser responsable, después de la liberación, de los actos cometidos por movimientos de resistencia organizados con el consentimiento del gobierno en exilio.[33] El Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia expresó la misma idea en su sentencia en apelación en el asunto Tadic en 1999, cuando sostuvo que un Estado era responsable de los actos de personas o grupos que no estaban organizados militarmente y que podían considerarse como órganos de facto del Estado si habían sido reconocidos o aprobados públicamente ex post facto por el Estado.[34]
Los grupos armados de oposición tienen el deber de respetar el derecho internacional humanitario (véase la norma 139) y actuar bajo un “mando responsable”.[35] Por consiguiente, puede afirmarse que incurren en responsabilidad por los actos cometidos por los miembros de esos grupos, si bien las consecuencias de esa resposabilidad no están claras.
En el párrafo 3 del artículo 14 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado, según se aprobó provisionalmente tras la primera lectura en 1996, se señaló que el hecho de que la conducta de un órgano de un movimiento insurreccional no pudiera considerarse como un acto del Estado se entendería “sin perjuicio de la atribución del comportamiento del órgano del movimiento insurreccional a ese movimiento en todos los casos en que tal atribución pueda hacerse según el derecho internacional”.[36] Si bien este artículo se suprimió posteriormente porque se consideraba que quedaba fuera del ámbito tratado, el Relator Especial señaló que “cabe contemplar la responsabilidad de esos movimientos, por ejemplo, en el caso de violaciones del derecho internacional humanitario”.[37] Como consecuencia de la exclusión de esta cuestión del Proyecto de artículos, en el artículo 10 sólo se indica que la conducta de un movimiento insurreccional que asume el nuevo gobierno debe considerarse como un acto del Estado en virtud del derecho internacional.[38]
Además de la práctica que expresa la obligación de los grupos armados de oposición de respetar el derecho internacional humanitario (véase el comentario de la norma 139), existen algunos ejemplos de atribución de responsabilidad a grupos armados de oposición. Por ejemplo, en un informe sobre la situación de los derechos humanos en Sudán, el Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas declaró que el Ejército Popular de Liberación de Sudán era responsable de la matanza y el rapto de personas civiles, de saqueo y del secuestro de agentes de socorro, cometidos por “comandantes locales de sus propias filas”.[39]
[1]Convención de La Haya (IV) de 1907, art. 3 (citado en vol. II. cap. 42, párr. 1); Protocolo adicional I (1977), art. 91 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 3).
[2]V. art. 4 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), aprobado en 2001 después demás de 40 años de trabajo (ibíd., párr. 8). En este proyecto de artículos “se formulan [...] las normas básicas de derecho internacional relativas a la responsabilidad de los Estados por sus hechos internacionalmente ilícitos” (CDI, Comentarios al Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre la labor del 53° período de sesiones, UN Doc. A/56/10, Nueva York, 2001, p. 38). La Asamblea General de las Naciones Unidas tomó nota del proyecto de artículos en la resolution 56/83 sobre la responsabilidad de los Estados por hechos internacionalmente ilícitos (citada en vol. II. cap. 42, párr. 51), en la que lo señaló a la atención de los gobiernos.
[3]I Convenio de Ginebra (1949), art. 51 (ibíd., párr. 2); II Convenio de Ginebra (1949), art. 52 (ibíd., párr. 2); III Convenio de Ginebra (1949), art. 131 (ibíd., párr. 2); IV Convenio de Ginebra (1949), art. 148 (ibíd., párr. 2).
[4]Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1999), art. 38 (ibíd., párr. 4).
[5]V., v.g., los manuales militares de Alemania (ibíd., párr. 12), Argentina (ibíd., párr. 9), Canadá (ibíd., párr. 10), Colombia (ibíd., párr. 11), España (ibíd., párr. 17), Estados Unidos (ibíd., párrs. 20 y 21), Nigeria (ibíd., párr. 15), Nueva Zelandia (ibíd., párr. 14), Países Bajos (ibíd., párr. 13), Reino Unido (ibíd., párr. 19), Rusia (ibíd., párr. 16), Suiza (ibíd., párr. 18) y Yugoslavia (ibíd., párr. 22).
[6]Israel, Tribunal de Distrito de Jerusalén, Eichmann case (ibíd., párr. 26).
[7]Alemania, Tribunal Federal Supremo, Reparation Payments case (ibíd., párr. 24).
[8]Alemania, Tribunal Federal Supremo, Distomo case (ibíd., párr. 25).
[9]Países Bajos, Tribunal de Distrito de La Haya, J. T. case (ibíd., párr. 28).
[10]V., v.g., las declaraciones de Argentina (ibíd., párr. 29), Austria (ibíd., párr. 30), China (ibíd., párr. 31), Estados Unidos (ibíd., párr. 44), Indonesia (ibíd., párr. 32), Irán (ibíd., párr. 33), Islas Salomón (ibíd., párr. 40), Israel (ibíd., párr. 34), México (ibíd., párr. 36), Noruega (ibíd., párr. 37), Pakistán (ibíd., párr. 38), Perú (ibíd., párr. 39), Reino Unido (ibíd., párr. 43), Turquía (ibíd., párr. 42) y Yugoslavia (ibíd., párr. 46), así como la práctica referida de España (ibíd., párr. 41) e Israel (ibíd., párr. 35).
[11]TPIY, Furundzija case, fallo (ibíd., párr. 62) y Tadic case, fallo en apelación (ibíd., párr. 63).
[12]Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 2 (ibíd., párr. 8).
[13]Tribunal Arbitral, British Claims in the Spanish Zone of Morocco case (Affaire des biens britanniques au Maroc espagnol), laudo arbitral, 1 de mayo de 1925, reproducido en Reports of International Arbitral Awards, vol. II, Naciones Unidas, Nueva York, 1949, sección III (II), pp. 642 a 646, párrs. 3 a 6.
[14]Reino Unido, Tribunal Militar de Essen, The Essen Lynching case, fallo, 21 y 22 de diciembre de 1945, WCR, vol. I, 1946, p. 88.
[15]Corte Interamericana de Derechos Humanos, Velásquez Rodríguez case (citado en vol. II, cap. 42, párr. 69).
[16] Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Civil Liberties Organisation v. Chad (ibíd., párr. 67).
[17]V. Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 5 (ibíd., párr. 8) (la responsabilidad del Estado por los actos de las personas o entidades se limita a la conducta de éstas cuando ejercen las atribuciones conferidas).
[18]V. Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 7 (ibíd., párr. 8).
[19]Convención de La Haya (IV) de 1907, art. 3 (ibíd., párr. 1); Protocolo adicional I (1977), art. 91 (aprobado por consenso) (ibíd., párr. 3).
[20]Alemania, Tribunal Federal Supremo, Distomo case (ibíd., párr. 25). Puede encontrarse práctica aparentemente contradictoria en el asunto Khamzaev en 2001, en el que el Gobierno de Rusia afirmó que no era responsable de otorgar una indemnización porque un piloto que había destruido una vivienda había “excedido los límites de la orden dada”. Rusia, Tribunal de Distrito de Basmanny, Khamzaev case (ibíd., párr. 202). Sin embargo, este asunto no trata de la responsabilidad de Rusia con arreglo al derecho internacional con respecto a otro Estado, sino de su responsabilidad en virtud del derecho interno por los daños causados por un funcionario público a un particular.
[21]Informe sobre la práctica de Estados Unidos (ibíd., párr. 45).
[22]Estados Unidos, Air Force Pamphlet (ibíd., párr. 21).
[23]CDI, comentario del art. 7 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (ibíd., párr. 58). En el comentario se llega a la conclusión de que la conducta imputable al Estado en este contexto “sólo comprende las acciones u omisiones de órganos que supuesta o aparentemente actúan en el ejercicio de sus funciones oficiales, y no las acciones u omisiones realizadas a título privado por personas que resultan ser órganos o agentes del Estado. En resumen, la cuestión es si actúan aparentemente dentro de los límites de sus atribuciones.”
[24]V. Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 8 (ibíd., párr. 8).
[25]CIJ, Nicaragua case (Merits) (ibíd., párr. 61).
[26]TPIY, Tadic case, fallo en apelación (ibíd., párr. 63); v. también Blaskic case, fallo (ibíd., párr. 64), Aleksovski case, fallo en apelación (ibíd., párr. 65) y Delalic case, en apelación (ibíd., párr. 66).
[27]TPIY, Tadic case, fallo en apelación (ibíd., párr. 63).
[28]CDI, comentario del art. 8 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (ibíd., párr. 58).
[29]Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso Masacre de Riofrío (Colombia) (ibíd., párr. 70).
[30]TPIY, Tadic case, fallo en apelación (ibíd., párr. 63).
[31]V. Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 11 (ibíd., párr. 8).
[32]Italia, Tribunal Militar de Roma, Priebke case (ibíd., párr. 27).
[33]Países Bajos, Tribunal de Distrito de La Haya, J. T. case (ibíd., párr. 28).
[34]TPIY, Tadic case, fallo en apelación (ibíd., párr. 63).
[35]Protocolo adicional II (1977), art. 1, párr. 1.
[36]Versión de 1996 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado, art. 14, párr. 3, aprobado provisionalmente en primera lectura (citado en vol. II, cap. 42, párr. 57).
[37] CDI, Primer informe sobre la responsabilidad de los Estados preparado por el Relator Especial, Adición (ibíd., párr. 57).
[38] Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 10 (ibíd., párr. 8).
[39] Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos en el Sudán, Informe provisional (ibíd., párr. 53).