Norma 144. Medidas para hacer respetar el derecho internacional humanitario  

Norma 144. Los Estados no alentarán las violaciones del derecho internacional humanitario por las partes en un conflicto armado. En la medida de lo posible, deberán ejercer su influencia para hacer que cesen esas violaciones.
Volumen II, capítulo 41, sección A.
La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales.
El artículo 1 común a los Convenios de Ginebra dispone que los Estados Partes se comprometen a “hacer respetar el presente Convenio”.[1] Esta misma disposición se repite en el Protocolo adicional I en relación con el respeto de las disposiciones del Protocolo.[2] En el Protocolo adicional I se establece, además, que en caso de violaciones graves del Protocolo, los Estados Partes se comprometen a actuar, conjunta o separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas y en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.[3] El Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la Protección de los Bienes Culturales contiene una disposición similar.[4]
El CICR ha señalado en reiteradas ocasiones, comenzando con su comentario del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra, que la obligación de “hacer respetar” no se limita al comportamiento de las partes en un conflicto, sino que incluye la obligación de que los Estados hagan todo lo que esté en su poder para asegurarse de que el derecho internacional humanitario se respeta universalmente.[5]
La interpretación del artículo 1 común, que implica obligaciones más allá de las de las partes en conflicto, recibió el apoyo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en una resolución aprobada en 1990. En dicha resolución se pedía a los Estados Partes en el IV Convenio de Ginebra que hicieran respetar a Israel sus obligaciones de conformidad con el artículo 1 del Convenio.[6] La Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado varias resoluciones en ese sentido y en relación con el mismo conflicto.[7] Otras organizaciones internacionales han instado también a sus Estados miembros a respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario, en particular el Consejo de Europa, la OTAN, la Organización de la Unidad Africana y la Organización de los Estados Americanos.[8]
También se ha solicitado a los Estados, en conferencias internacionales, que hagan respetar el derecho internacional humanitario. En 1968, la Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Teherán aprobó una resolución en la que declaraba que los Estados Partes en los Convenios de Ginebra “no se dan cuenta en ocasiones de su obligación de tomar medidas para asegurar el respeto de esas normas humanitarias por otros Estados, en todas las circunstancias, aun cuando no intervengan directamente ellos mismos en un conflicto armado”.[9] En la Declaración Final aprobada por la Conferencia Internacional para la Protección de las Víctimas de la Guerra en 1993, los participantes se comprometieron a “actuar, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, para garantizar el pleno respeto del derecho internacional humanitario en caso de genocidio y de otras violaciones graves de dicho derecho” y afirmaron su obligación, “de conformidad con el artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra, de respetar y de hacer respetar el derecho internacional humanitario con miras a proteger a las víctimas de la guerra”. Además, solicitaron a los Estados que no escatimasen esfuerzos para “[g]arantizar la eficacia del derecho internacional humanitario y, de conformidad con este derecho, tomar enérgicas medidas contra los Estados a los que incumba la responsabilidad de violaciones del derecho internacional humanitario, con miras a poner término a tales violaciones”.[10] Más recientemente, la Conferencia de las Altas Partes Contratantes del Cuarto Convenio de Ginebra, celebrada en 2001, celebró y alentó las iniciativas tomadas por los Estados, tanto individual como colectivamente, para garantizar el respeto del Convenio.[11]
La práctica muestra que la obligación de terceros Estados de hacer respetar el derecho internacional humanitario no se limita a la aplicación de las disposiciones convencionales que figuran en el artículo 1 común a los Convenios de Ginebra y el párrafo 1 del artículo 1 del Protocolo adicional I. Por ejemplo, los llamamientos del CICR en relación con el conflicto entre Rhodesia y Zimbabwe, en 1979, y la guerra entre Irán e Irak, en 1983 y 1984, incluían la petición de que se garantizase el respeto de normas que no figuran en los Convenios de Ginebra, sino en los Protocolos adicionales (bombardeo de zonas civiles y ataques indiscriminados) y los países que presuntamente estaban cometiendo esas violaciones no eran Parte en los Protocolos.[12] Cabe destacar que esos llamamientos se dirigían a la comunidad internacional, que ningún Estado hizo objeciones a los mismos y que varios Estados que no eran Parte en los Protocolos adicionales los respaldaron.[13]
En el asunto Nicaragua en 1986, la Corte Internacional de Justicia sostuvo que el deber de respetar y hacer respetar el derecho no se derivaba solamente de los Convenios de Ginebra, sino también “de los principios generales de derecho humanitario que los Convenios simplemente expresan”. Por consiguiente, la Corte llegó a la conclusión de que los Estados Unidos tenían “la obligación de no alentar a personas o agrupaciones involucradas en el conflicto de Nicaragua a actuar en violación de las disposiciones del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949”.[14] Análogamente, según el Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado: “El Estado que presta ayuda o asistencia a otro Estado en la comisión por este último de un hecho internacionalmente ilícito es responsable internacionalmente por prestar esa ayuda o asistencia”.[15] En varios casos, los tribunales nacionales han rechazado la reivindicación de que esta norma impediría a los Estados realizar deportaciones a países en los que presuntamente se estuviesen cometiendo violaciones del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra.[16]
Por lo que respecta a cualquier obligación positiva impuesta por el deber de hacer respetar el derecho internacional humanitario, existe la opinión general de que todos los Estados tienen derecho a exigir el respeto del derecho internacional humanitario por las partes en cualquier conflicto. La Sala de Primera Instancia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia declaró, en las sentencias relativas a los asuntos Furundzija, en 1998, y Kupreskic, en 2000, que las normas de derecho internacional humanitario eran normas erga omnes y, por lo tanto, todos los Estados tenían “un interés jurídico” en su observancia y, por ende, derecho a exigir su respeto.[17] La práctica de los Estados demuestra un recurso abrumador a las protestas diplomáticas y medidas colectivas a través de las cuales los Estados ejercen su influencia, en la medida de lo posible, para procurar que se respete el derecho internacional humanitario o poner coto a las violaciones de ese derecho.[18]
1) Protestas diplomáticas. Existe una práctica importante, especialmente en los dos últimos decenios, de Estados que expresan objeciones a las violaciones del derecho internacional humanitario cometidas por otros Estados. Las objeciones se refieren tanto a conflictos armados internacionales como no internacionales. No se limitan a violaciones de los Convenios de Ginebra y, a menudo, guardan relación con conflictos con los que los Estados que protestan no tienen ninguna conexión específica. Estas objeciones se han expresado a través de protestas diplomáticas bilaterales, en foros internacionales o mediante resoluciones de organizaciones internacionales. Por lo general, se dirigen directamente a las partes que cometen las violaciones. En alguna ocasión, esas protestas han hecho específicamente alusión al deber de los Estados, en virtud del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra, de hacer respetar el derecho internacional humanitario. La práctica a este respecto se refiere en el contexto de las diversas normas cubiertas por el presente estudio.
2) Medidas colectivas. Aparte de las resoluciones de organismos internacionales, las medidas colectivas de los Estados para tratar de “hacer respetar” el derecho se han concretado, entre otras cosas, a través de la celebración de conferencias internacionales relacionadas con situaciones concretas, la investigación de posibles violaciones, la creación de tribunales especiales y de la Corte Penal Internacional, la imposición de sanciones a nivel internacional y el envío de tropas de mantenimiento o imposición de la paz. Esa práctica se refiere, en el presente estudio, en relación con cada una de las normas abordadas.
Cabe señalar, asimismo, que la obligación de los Estados de crear una jurisdicción universal para las infracciones graves (véase el comentario de la norma 157) y su obligación de investigar los crímenes de guerra que sean de su competencia y encausar a los sospechosos cuando proceda (véase la norma 158) ilustra el modo en que puede aplicarse el respeto del derecho internacional humanitario mediante medidas de terceros Estados.
Por último, debe añadirse que ni la intención de los redactores del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra ni la práctica posterior justifican el empleo de la obligación de velar por el respeto del derecho internacional humanitario como única base para recurrir al empleo de la fuerza. Por consiguiente, cabe esperar que las medidas tendentes a garantizar el respeto, aparte de las decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sean pacíficas. El Protocolo adicional I establece que, en caso de violaciones graves del Protocolo, los Estados Partes deben comprometerse a actuar, conjunta o individualmente, en cooperación con las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.[19] Al referirse a medidas que sean conformes con la Carta de las Naciones Unidas, el Protocolo deja claro que los Estados no pueden emplear la fuerza de una manera que no esté permitida por la Carta para hacer respetar el derecho internacional humanitario. El mismo razonamiento se aplica al artículo 31 del Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales, que contiene una disposición similar.
[1]Convenios de Ginebra (1949), art. 1 común (citado en vol. II, cap. 41, párr. 1).
[2]Protocolo adicional I (1977), art. 1, párr. 1 (aprobado por 87 votos a favor, uno en contra y 11 abstenciones) (ibíd., párr. 2).
[3]Protocolo adicional I (1977), art. 89 (aprobado por 50 votos a favor, 3 en contra y 40 abstenciones) (ibíd., párr. 3).
[4]Segundo Protocolo de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales (1999), art. 31, que establece que: “En casos de graves violaciones del presente Protocolo, las Partes se comprometen a actuar conjuntamente por conducto del Comité o por separado, en colaboración con la UNESCO y las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”.
[5]Jean S. Pictet, Commentary on the III Geneva Convention, CICR, Ginebra, 1960, p. 18; Yves Sandoz, Christophe Swinarski y Bruno Zimmermann, Comentario del Protocolo del 8 de junio de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (Protocolo I), CICR y Plaza y Janés Editores Colombia, S.A., Santa Fe de Bogotá, tomo I, 2001, párr. 45.
[6]Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Res. 681 (citada en vol. II, cap. 41, párr. 21).
[7]V. Asamblea General de las Naciones Unidas, Res. 32/91 A (ibíd., párr. 22), Res. 37/123 A (ibíd., párr. 23), Res. 38/180 A (ibíd., párr. 24) y Res. 43/21 (ibíd., párr. 25).
[8]V., v.g., Consejo de Europa, Asamblea Parlamentaria, Res. 823 (ibíd., párr. 30), Res. 881 (ibíd., párr. 31), Res. 921 (ibíd., párr. 32) y Res. 948 (ibíd., párr. 33); Consejo de Europa, Comité de Ministros, Declaration on the rape of women and children in the territory of former Yugoslavia (ibíd., párr. 34); OTAN, Asamblea Parlamentaria, Resolution of the Civilian Affairs Committee (ibíd., párr. 35); OUA, Conference of African Ministers of Health, Res. 14 (V) (ibíd., párr. 36); OEA, Asamblea General, Res. 1408 (XXVI-O/96) (ibíd., párr. 37).
[9]Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Res. XXIII (ibíd., párr. 38).
[10]Conferencia Internacional para la Protección de las Víctimas de la Guerra, Declaración Final (ibíd., párr. 43).
[11] Conferencia de las Altas Partes Contratantes del Cuarto Convenio de Ginebra (1949), Declaración (ibíd., párr. 45).
[12]V. CICR, Conflicto de África Austral: Llamamiento del CICR (ibíd., párr. 52), Conflicto entre Irak et Irán, Llamamiento del CICR (ibíd., párr. 53), Conflicto Irak/Irán, Segundo llamamiento (ibíd., párr. 54) y Comunicado de Prensa n.° 1498 (ibíd., párr. 55).
[13]V., v.g., las declaraciones de Estados Unidos (ibíd., párr. 20) y Reino Unido (ibíd., párr. 19).
[14]CIJ, Nicaragua case (Merits) (ibíd., párr. 46).
[15]Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado (2001), art. 16 (ibíd., párr. 10).
[16]V., v.g., Estados Unidos, Dirección Ejecutiva de Revisión de Casos de Inmigración y Consejo de Ape laciones en Asuntos de Inmigración, Medina case (ibíd., párr. 14), en el que el Consejo de Apelaciones afirmó que no estaba claro “qué obligaciones, de haber alguna,” pretendía imponer el art. 1 común con respecto a las violaciones del derecho internacional humanitario por otros Estados; Estados Unidos, Tribunal Federal de Primera Instancia del Distrito Norte de California, Baptist Churches case ( ibíd., párr. 15), en el que el tribunal sostuvo que el art. 1 común no era una disposición applicable directamente en derecho interno porque no “proporcionaba ninguna directriz comprensible para su aplicación judicial” y que no impedía que los Estados deportasen a personas a El Salvador y Guatemala; Canadá, Tribunal Federal, Sala de Primera Instancia, Sinnappu case ( ibíd., párr. 13), en el que el tribunal sostuvo que el art. 1 común no impedía que Canadá devolviese a Sri Lanka a solicitantes de asilo que no habían sido aceptados.
[17] TPIY, Furundzija case, fallo (ibíd., párr. 47) y Kupreskic case, fallo (ibíd., párr. 48).
[18] Para una visión general de las medidas de que disponen los Estados para cumplir su obligación de garantizar el respeto del derecho internacional humanitario, véase RICR, n.° 121,1994, p. 10.
[19]Protocolo adicional I (1977), art. 89 (aprobado por 50 votos a favor, 3 en contra y 40 abstenciones) (citado en vol. II, cap. 41, párr. 3).