Norma 55. Libre paso de la ayuda humanitaria destinada a las personas civiles necesitadas 

Volumen II, capítulo 17, sección C.

La práctica de los Estados establece esta regla como una norma de derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales.

El IV Convenio de Ginebra exige a los Estados que autoricen “el libre paso de todo envío de medicamentos y de material sanitario” destinado exclusivamente a la población civil y “el libre paso de todo envío de víveres indispensables, de ropa y de tónicos reservados para los niños de menos de quince años y para las mujeres encintas o parturientas”.[1] El Protocolo adicional I amplía esta obligación para abarcar “el paso rápido y sin trabas de todos los envíos, materiales y personal de socorro”.[2] Esta ampliación ha sido aceptada en general, inclusive por Estados que no son Partes, o no lo eran a la sazón, en el Protocolo adicional I.[3]

Muchos manuales militares expresan la obligación de facilitar el acceso de la ayuda humanitaria destinada a las personas civiles necesitadas.[4] Varias declaraciones oficiales y la práctica reseñada corroboran, asimismo, la obligación de permitir y facilitar el acceso de la ayuda humanitaria destinada a las personas civiles necesitadas.[5] Las Naciones Unidas, en particular, han pedido, en numerosas ocasiones, que se respete esta norma. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por ejemplo, ha solicitado el libre acceso de la ayuda humanitaria en Irak y en todas las zonas afectadas por el conflicto entre Armenia y Azerbaiyán.[6]

La obligación de permitir y facilitar el acceso de la ayuda humanitaria destinada a las personas civiles necesitadas se incluyó en el proyecto de Protocolo adicional II aprobado por la Comisión II de la Conferencia Diplomática que culminó con la aprobación de los Protocolos adicionales, pero se abandonó en el último momento en el marco de una iniciativa tendente a aprobar un texto simplificado.[7] Como resultado, el Protocolo adicional II exige que se organicen acciones de socorro en favor de la población civil que las necesite, pero no contiene ninguna disposición específica sobre el acceso de la ayuda humanitaria, aunque ésta sea claramente una conditio sine qua non de las acciones de socorro.[8] Esta norma figura, asimismo, en otros instrumentos referentes a los conflictos armados no internacionales.[9]

La obligación de permitir el paso sin trabas de la ayuda humanitaria figura, asimismo, en manuales militares que son aplicables en los conflictos armados no inter- nacionales.[10] Muchas declaraciones oficiales y otras prácticas relativas a los conflictos armados no internacionales confirman la obligación de permitir el libre paso de la ayuda humanitaria.[11]

Cabe también señalar que, según el Estatuto de la Corte Penal Internacional, el exterminio, cuya definición incluye “la imposición intencional de condiciones de vida, entre otras, la privación del acceso a alimentos o medicinas, entre otras, encaminadas a causar la destrucción de parte de una población”, constituye un crimen de lesa humanidad cuando se comete como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque.[12] La legislación de numerosos países tipifica como delito el exterminio.[13]

En general, se han condenado las prácticas contrarias a este respecto tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. Por ejemplo, se ha reseñado que el régimen Mengistu, en Etiopía, impidió el acceso a alimentos como un arma contra los grupos armados de oposición, incluso prohibiendo el paso de la ayuda humanitaria tras la aparición de la hambruna a finales de 1989. Sin embargo, se ha señalado que “Mengistu modificó su decisión después de que esa política suscitara la indignación internacional”.[14] Las Naciones Unidas, en particular, han pedido que se respete esta norma. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por ejemplo, ha solicitado a las partes en numerosos conflictos, como los de Afganistán, Angola, Armenia y Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, Burundi, Georgia, Kosovo, Liberia, la República Democrática del Congo, Somalia y Yemen, que facilitasen el libre paso de la ayuda humanitaria.[15] En una resolución aprobada en 1999 sobre la cuestión de los niños y los conflictos armados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas exhortó a todas las partes en conflictos armados a “garantizar el acceso pleno, seguro y sin obstáculos del personal de asistencia humanitaria y la prestación de asistencia humanitaria a todos los niños afectados por conflictos armados”.[16] En otra resolución aprobada ese mismo año sobre la protección de las personas civiles en los conflictos armados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas expresó su preocupación por “la denegación de un acceso en condiciones de seguridad y sin restricciones a las personas necesitadas”, subrayando “la importancia de que el personal humanitario tenga acceso sin restricciones y en condiciones de seguridad a la población civil en las situaciones de conflicto armado”.[17] Estas declaraciones se reiteraron en otras resoluciones adoptadas en 2000.[18]

En 1995, la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja destacó “la importancia de que las organizaciones humanitarias puedan, sin impedimento, tener acceso, en tiempo de conflicto armado, a la población civil necesitada de conformidad con las normas aplicables del derecho internacional humanitario”.[19] El Plan de acción para los años 2000-2003, aprobado por la XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en 1999, exige que todas las partes en conflicto velen por que todas las organizaciones humanitarias imparciales tengan “un acceso rápido y sin obstáculos a la población civil, de conformidad con el derecho internacional humanitario, a fin de que puedan proporcionar asistencia y protección a la población”.[20] El CICR ha solicitado a las partes en los conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales, que respeten esta norma.[21]

Los dos Protocolos adicionales exigen el consentimiento de las partes concernidas para llevar a cabo acciones de socorro.[22] La mayor parte de la práctica reunida no menciona esta condición. Sin embargo, es evidente que una organización humanitaria no puede actuar sin el consentimiento de la parte interesada. Ahora bien, ese consentimiento no puede negarse por razones arbitrarias. Si se ha establecido que una población civil corre el riesgo de padecer hambre y una organización humanitaria que presta socorro de forma imparcial y no discriminatoria puede evitar esa situación, la parte en conflicto tiene la obligación de dar su consentimiento.[23] La XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en 1995, destacó la obligación de todas las partes en conflicto de “aceptar, en virtud de lo dispuesto en el derecho internacional humanitario, la realización de operaciones de socorro de índole humanitaria e imparcial en favor de la población civil cuando ésta carezca de los suministros esenciales para su supervivencia”.[24] Aunque no puede negarse el consentimiento por razones arbitrarias, la práctica reconoce que la parte interesada puede ejercer control sobre la acción de socorro.[25] Además, el personal de socorro humanitario debe respetar las leyes nacionales relativas al acceso al territorio y respetar las normas de seguridad vigentes.[26]

Por lo demás, la práctica indica que toda parte que imponga un estado de sitio, un bloqueo o un embargo cuyo efecto sea hacer padecer hambre a la población civil tiene la obligación de permitir el paso de la ayuda humanitaria para la población civil necesitada (véase el comentario de la norma 53).

En cuanto a los territorios ocupados, el IV Convenio de Ginebra obliga a la potencia ocupante a garantizar el abastecimiento de víveres y productos médicos para la población.[27] Aunque la práctica todavía no lo establece con claridad, sería lógico pedir a todas las partes en conflicto que se aseguren de que su población tiene cubiertas sus necesidades básicas y, si los suministros son insuficientes, soliciten asistencia internacional sin esperar a que se les ofrezca.

La práctica indica que cada parte en conflicto debe abstenerse de impedir deliberadamente la distribución de ayuda humanitaria a las personas civiles necesitadas que estén bajo su control. Según el Estatuto de la Corte Penal Internacional, “el hecho de obstaculizar intencionalmente los suministros de socorro” con la intención de hacer padecer hambre a las personas civiles como método de guerra constituye un crimen de guerra en los conflictos armados internacionales.[28] Asimismo, la legislación de muchos países tipifica como delito el hecho de obstaculizar intencionalmente los suministros de socorro,[29] aplicándose esa legislación, en algunos casos, tanto a los conflictos armados internacionales como a los no internacionales.[30]

La obstrucción de las acciones de socorro en Bosnia y Herzegovina ha sido ampliamente condenada. [31] Muchas resoluciones del Consejo de Seguridad, la Asamblea General y la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas condenan esa obstrucción.[32] Algunas resoluciones se dirigen explícitamente a las fuerzas armadas gubernamentales, mientras que otras lo hacen a los grupos de oposición.

Aunque en algunas resoluciones no se califica la prohibición de obstaculizar la ayuda humanitaria, en otras se prohíbe la obstrucción “deliberada” o “intencional”. Tanto el derecho convencional como la práctica indican que las partes en conflicto pueden tomar diversas medidas para controlar el contenido y la distribución de la ayuda humanitaria, pero no pueden impedir “deliberadamente” su entrega. Esas medidas de control pueden incluir la revisión de los envíos de socorro y su entrega supervisada.[33]

El Protocolo adicional I exige el paso sin trabas del socorro humanitario, no sólo a las partes en conflicto, sino a cada Estado Parte en el Protocolo.[34] Esta disposición fue también incluida por la Comisión II en el proyecto de Protocolo adicional II en la Conferencia Diplomática que culminó con la aprobación de los Protocolos adicionales, pero se abandonó en el último momento en el marco de una iniciativa tendente a aprobar un texto simplificado.[35] En una resolución aprobada en 2000 sobre la protección de los civiles en los conflictos armados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pidió a “todas las partes interesadas, en particular a los Estados vecinos” que cooperasen plenamente a fin de facilitar el acceso del personal humanitario.[36] Anteriormente, en 1994, el Consejo de Seguridad había pedido a “los Estados que limitan con Rwanda” que facilitasen “la transferencia de bienes y suministros destinados a satisfacer las necesidades de las personas desplazadas dentro de Rwanda”.[37] En los Principios rectores para la asistencia humanitaria aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1991 se insta a “los Estados situados cerca de las zonas de emergencia a que participen estrechamente en los esfuerzos internacionales de cooperación con los países afectados a fin de facilitar, en la medida de lo posible, el tránsito de la asistencia humanitaria”.[38]

Existen algunos casos en la práctica en los que se reconoce que toda población civil necesitada tiene derecho a recibir la ayuda humanitaria esencial para su supervivencia, de conformidad con el derecho internacional humanitario. En el IV Convenio de Ginebra se reconoce el derecho de las personas protegidas a solicitar asistencia a las potencias protectoras, al CICR o a una sociedad nacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, así como a cualquier organización que pudiera brindarles socorro.[39] Los Protocolos adicionales reconocen implícitamente el derecho de la población civil necesitada a recibir ayuda humanitaria, ya que estipulan que “se llevarán a cabo” acciones de socorro cuando una población las necesite.[40]

En otros casos, la práctica de los Estados reconoce explícitamente este derecho. Por ejemplo, en el manual militar de Nicaragua se señala que: “la población civil tiene derecho a recibir los socorros que sean necesarios”.[41] Este derecho se reconoce, asimismo, en la práctica referente a los conflictos armados no internacionales.[42]

El Consejo de Seguridad, la Asamblea General y la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas han insistido, en diversas ocasiones, en la obligación de garantizar el acceso de las personas civiles a la ayuda humanitaria.[43] En un informe de 1996 sobre la ayuda de emergencia a Sudán, el Secretario General de las Naciones Unidas declaró que:

La XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en 1995, reafirmó “el derecho de la población civil necesitada a beneficiarse de acciones de socorro de índole humanitaria imparciales, de conformidad con el derecho internacional humanitario”.[45] En un comunicado de prensa de 1997 relacionado con el conflicto en Zaire, el CICR pidió a todas las partes interesadas que respetasen “el derecho de las víctimas a la asistencia y a la protección”.[46]