Норма 55. Доступ нуждающихся гражданских лиц к гуманитарной помощи

Норма 55. Стороны в конфликте должны разрешать быстрый и беспрепятственный провоз гуманитарной помощи для нуждающихся гражданских лиц и содействовать ему, при условии, что такая гуманитарная помощь носит беспристрастный характер и оказывается без какого-либо неблагоприятного различия; при этом стороны в конфликте имеют право её контролировать.
Customary International Humanitarian Law, Cambridge University Press, 2005, том II, глава 17, раздел С.
Практика государств устанавливает эту норму в качестве нормы обычного международного права, применяемой во время как международных, так и немеждународных вооружённых конфликтов. Требование согласия обсуждается ниже.
Четвёртая Женевская конвенция требует от государств «предоставлять свободный пропуск всех посылок с медицинскими и санитарными материалами», предназначенных только для гражданских лиц, и «свободный пропуск всех посылок с необходимыми продуктами питания, носильными вещами и укрепляющими средствами, предназначенными для детей до 15 лет, беременных женщин и рожениц»[1]. Дополнительный протокол I расширяет это обязательство, распространяя его на «быстрый и беспрепятственный провоз всех поставок, оборудования и персонала, предоставляемых с целью оказания помощи»[2]. Это расширение обязательство обычно принималось и принимается государствами, которые не являются или не являлись на соответствующий момент участниками Дополнительного протокола I[3].
Многие военные уставы и наставления содержат обязательство разрешать гуманитарной помощи поступать к нуждающимся гражданским лицам и содействовать этому[4]. Обязательство разрешать гуманитарной помощи поступать к нуждающимся гражданским лицам и содействовать этому также подтверждается официальными заявлениями и отражённой в отчётах практикой[5]. ООН, в частности, многократно призывала к соблюдению этой нормы. Совет Безопасности ООН, например, призывал обеспечить беспрепятственный доступ гуманитарной помощи в Ирак и во все районы, затронутые конфликтом между Арменией и Азербайджаном[6].
Требование разрешать гуманитарной помощи поступать к нуждающимся гражданским лицам и содействовать этому было включено в проект Дополнительного протокола II, одобренный Комитетом II Дипломатической конференции по принятию Дополнительных протоколов. Однако в последний момент оно было выпущено в рамках мер, направленных на принятие упрощенного текста[7]. В результате Дополнительный протокол II требует, чтобы проводились операции по оказанию помощи нуждающемуся гражданскому населению, но не содержит конкретного положения о доступе к гуманитарной помощи, хотя такой доступ явно является обязательным условием для операций по оказанию помощи[8]. Кроме того, эта норма содержится в других документах, также касающихся немеждународных вооружённых конфликтов[9].
Обязательство разрешать свободный провоз гуманитарной помощи также закреплено в военных уставах и наставлениях, которые применимы или применялись во время немеждународных вооружённых конфликтов[10]. обязательство разрешать свободный провоз гуманитарной помощи также подтверждается во многих официальных заявлениях и другой практике, относящихся к немеждународным вооружённым конфликтам[11].
Также существенно, что, согласно Статуту Международного уголовного суда, истребление, которое определяется как «умышленное создание условий жизни, в частности лишение доступа к продуктам питания и лекарствам, рассчитанных на то, чтобы уничтожить часть населения», является преступлением против человечности, когда оно совершается в рамках широкомасштабного или систематического нападения на любых гражданских лиц, и если такое нападение совершается сознательно[12]. В законодательстве многих государств предусмотрено преступление в виде истребления[13].
Практика, противоречащая данной норме, обычно подвергается осуждению как в связи с международными, так и с немеждународными вооружёнными конфликтами. По сообщениям, например, режим Менгисту в Эфиопии использовал лишение доступа к продовольствию в качестве оружия против вооружённых оппозиционных групп, в том числе путём запрета провоза гуманитарной помощи, когда в конце 1989 г. возник голод. Однако сообщается, что «Менгисту изменил решение, когда международное сообщество выразило протест против его политики»[14]. ООН, в частности, многократно призывала к соблюдению этой нормы. Так, Совет Безопасности ООН призывал стороны в многих конфликтах, например, в Анголе, Афганистане, Боснии и Герцеговине, Бурунди, Грузии, Демократической Республике Конго, Йемене, Косово, Либерии и Сомали, а также между Арменией и Азербайджаном, обеспечить беспрепятственный доступ гуманитарной помощи[15]. В принятой в 1999 г. резолюции о детях в вооружённых конфликтах Совет Безопасности ООН призвал все стороны в вооружённых конфликтах «обеспечивать полный, безопасный и беспрепятственный доступ гуманитарного персонала ко всем детям, затронутым вооружёнными конфликтами, и предоставление им гуманитарной помощи»[16]. В другой принятой в 1999 г. резолюции о защите гражданских лиц в вооружённых конфликтах Совет Безопасности ООН выразил озабоченность «по поводу отказа предоставить безопасный и беспрепятственный доступ к нуждающимся» и подчеркнул «важность безопасного и беспрепятственного доступа гуманитарного персонала к гражданским лицам во время вооружённого конфликта»[17]. Эти заявления повторялись и в резолюциях, принятых в 2000 г.[18]
В 1995 г. XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца подчеркнула «важность беспрепятственного доступа гуманитарных организаций к гражданскому населению, оказавшемуся в тяжёлом положении, во время вооружённого конфликта в соответствии с применимыми нормами международного гуманитарного права»[19]. План действий на 2000–2003 гг., принятый XXVII Международной конференцией Красного Креста и Красного Полумесяца в 1999 г., требует, чтобы все стороны в вооружённом конфликте обеспечивали «беспристрастным гуманитарным организациям быстрый и беспрепятственный доступ к гражданскому населению, в соответствии с международным гуманитарным правом, дабы данные организации могли предоставить населению помощь и защиту»[20]. МККК призывает стороны в международных и немеждународных вооружённых конфликтах соблюдать эту норму[21].
В обоих Дополнительных протоколах предусмотрено, что операции по оказанию помощи могут осуществляться лишь при согласии заинтересованных сторон[22]. Тем не менее, очевидно, что гуманитарная организация не может работать без согласия заинтересованной стороны. однако сторона не может отказаться дать такое согласие по произвольным причинам. Если установлено, что гражданскому населению угрожает голод, и гуманитарная организация, предоставляющая помощь беспристрастно и без дискриминации, может исправить ситуацию, сторона обязана дать согласие[23]. В 1995 г. XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца подчеркнула обязанность всех сторон в конфликте «согласиться, в соответствии с условиями, предписываемыми международным гуманитарным правом, на проведение беспристрастных операций по оказанию гуманитарной помощи гражданскому населению, если оно недостаточно обеспечивается запасами, существенно важными для выживания»[24]. Хотя в согласии не может быть отказано по произвольным причинам, практика признаёт право заинтересованной стороны на осуществление контроля над деятельностью по оказанию помощи[25]. Кроме того, персонал, оказывающий гуманитарную помощь, должен соблюдать национальные законы, относящиеся к доступу на территорию страны, и действующие требования безопасности[26].
Практика также показывает, что сторона, которая осуществляет осаду, блокаду или эмбарго, ведущие к голоду среди гражданского населения, обязана предоставить нуждающемуся гражданскому населению доступ к гуманитарной помощи (см. комментарий к Норме 53).
Что касается оккупированных территорий, Четвёртая Женевская конвенция налагает на оккупирующую державу обязательство обеспечивать снабжение населения продовольствием и санитарными материалами[27]. Имело бы смысл (хотя практика пока этого не проясняет) потребовать, чтобы все стороны в конфликте обеспечивали своему населению доступ к предметам первой необходимости, а при отсутствии достаточных запасов обращались за международной помощью, не дожидаясь, пока такая помощь будет предложена.
Практика показывает, что каждая сторона в конфликте должна воздерживаться от намеренного создания препятствий для доставки грузов помощи нуждающимся гражданским лицам в контролируемых ею районах. Согласно Статуту Международного уголовного суда, «умышленное создание препятствий для предоставления помощи» как одно из действий, подвергающих гражданское население голоду, в качестве способа ведения войны, является военным преступлением во время международных вооружённых конфликтов[28]. Создание таких препятствий также является преступлением по законодательству многих государств[29], некоторая часть которого применяется и к международным, и к немеждународным вооружённым конфликтам[30].
Широко осуждалось создание препятствий для гуманитарной деятельности в Боснии и Герцеговине[31]. Создание таких препятствий осуждается во многих резолюциях Совета Безопасности, Генеральной Ассамблеи и Комиссии по правам человека ООН[32]. Некоторые из этих резолюций в прямой форме обращены к правительственным вооружённым силам, а другие – вооружённым оппозиционным группам.
Хотя некоторые резолюции никак не определяют запрещение создания препятствий для гуманитарной помощи, другие запрещают лишь «намеренное» или «умышленное» создание препятствий. Как договорное право, так и практика показывают, что стороны в конфликте могут принять ряд мер, чтобы контролировать содержание и доставку гуманитарной помощи, но не могут «намеренно» создавать препятствия для её доставки. Такие меры контроля могут включать в себя обыск посылок с помощью и наблюдение за их доставкой[33].
Дополнительный протокол I требует, чтобы не только стороны в конфликте, но и все государства-участники Протокола разрешали беспрепятственный провоз гуманитарной помощи[34]. Такое положение было включено Комитетом II и в проект Дополнительного протокола II на Дипломатической конференции по принятию Дополнительных протоколов, однако в последний момент оно было выпущено в рамках мер, направленных на упрощение текста[35]. В принятой в 2000 г. резолюции о защите гражданских лиц в вооружённом конфликте Совет Безопасности ООН призвал «все соответствующие стороны, в том числе соседние государства, в полной мере сотрудничать», предоставляя доступ персоналу гуманитарных организаций[36]. Ранее, в 1994 г. Совет Безопасности призвал «государства, граничащие с Руандой ... содействовать передаче товаров и поставок для удовлетворения потребностей перемещённых лиц на территории Руанды»[37]. В Руководящих принципах гуманитарной помощи, принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 1991 г., говорится: «К государствам, расположенным вблизи районов чрезвычайных ситуаций, обращается настоятельный призыв активно участвовать вместе с пострадавшими странами в международных усилиях по содействию, по мере возможности, транзиту гуманитарной помощи»[38].
Существует практика, признающая, что нуждающееся гражданское население имеет право получать гуманитарную помощь, необходимую для его выживания, в соответствии с международным гуманитарным правом. Четвёртая Женевская конвенция признаёт право покровительствуемых лиц обращаться к державам-покровительницам, МККК или национальному обществу Красного Креста или Красного Полумесяца, а также к любой организации, которая может оказать им помощь[39]. В Дополнительных протоколах неявным образом признаётся право нуждающегося гражданского населения на получение гуманитарной помощи, поскольку эти договоры предусматривают, что «проводятся» операции по оказанию помощи в каждом случае, когда население в этом нуждается[40].
В другой практике государств это право признаётся открыто. В Военном уставе Никарагуа, например, указано, что «гражданское население имеет право получать помощь, в которой оно нуждается»[41]. Это право также признаётся в практике, относящейся к немеждународным вооружённым конфликтам[42].
Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея и Комиссия по правам человека ООН несколько раз подчёркивали обязательство предоставлять гражданским лицам доступ к гуманитарной помощи[43]. В докладе о чрезвычайной ситуации в Судане в 1996 г. Генеральный секретарь ООН указал:
Любая попытка ослабить способность международного сообщества действовать в борьбе со страданиями и бедствиями гражданского населения в Судане может вызвать лишь серьезную беспокойство как нарушение признанных гуманитарных принципов и, самое главное, права гражданского населения на получение гуманитарной помощи во время войны[44].
В 1995 г. XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца подтвердила «право гражданского населения, оказавшегося в тяжёлом положении, на получение беспристрастной гуманитарной помощи в соответствии с международным гуманитарным правом»[45]. В 1997 г. в сообщении для прессы относительно конфликта в Заире МККК призвал все заинтересованные стороны «уважать право жертв на помощь и защиту»[46].
[1]Четвёртая Женевская конвенция, статья 23.
[2]Дополнительный протокол I, статья 70(2) (принята на основе консенсуса).
[3]См., например, военный устав Кении (т. II, гл. 17, § 388) и заявление США (там же, § 435).
[4]См., например, военные уставы и наставления Австралии («разрешать») (там же, § 383), Аргентины («разрешать») (там же, §§ 380 381 ), Великобритании («разрешать», «все необходимые условия» и «гарантировать») (там же, §§ 394–395), Германии («дозволять») (там же, § 386), Италии («принимать») (там же, § 387), Канады («разрешать» и «содействовать» в случае осадной войны) (там же, § 384), Кении («разрешать и содействовать») (там же, § 388), Колумбии («разрешать») (там же, § 385), Нидерландов («предоставлять» и «содействовать») (там же, § 389), Новой Зеландии («разрешать») (там же, § 390), России («создавать ... условия») (Руководство 1990 г., § 14(6)), США («согласиться» и «содействовать») (т. II, гл. 17, § 396), Швейцарии («все необходимые условия») (там же, § 393).
[5]См., например, заявления Норвегии (там же, § 430) и США (там же, § 435), а также отражённую в отчётах практику Кувейта (там же, § 426).
[6]Совет Безопасности ООН, Резолюции 688, 5 апреля 1991 г., § 1, 706, 15 августа 1991 г., преамбула, 822, 30 апреля 1993 г., § 3, 853, 29 июля 1993 г., § 11, и 874, 14 октября 1993 г., § 9.
[7]Draft Additional Protocol II, Article 33 (т. II, гл. 17, § 363).
[8]Дополнительный протокол II, статья 18(2) (принята на основе консенсуса).
[9]См., например, Memorandum on Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY, para. 9 (т. II, гл. 17, § 368); Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina, para. 2.6 (там же, § 369); Bahir Dar Agreement, para. 2 (там же, § 370); Agreement on a Cease-fire in the Republic of Yemen, para. 3 (там же, § 373); Agreement on the Protection and Provision of Humanitarian Assistance in Sudan, para. 1 (там же, § 377); Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г., принцип 25; Бюллетень Генерального Секретаря ООН от 6 августа 1999 г., раздел 9.9.
[10]См., например, военные уставы и наставления Германии (т. II, гл. 17, § 386), Италии (там же, § 387), Кении (там же, § 388) и Колумбии (там же, § 385).
[11]См., например, заявления Германии (там же, § 423), Нигерии (там же, § 429), США (там же, § 434) и Югославии (там же, § 437), практику Иордании (там же, § 425), Филиппин (там же, §§ 431–432) и Югославии (там же, § 438), а также отражённую в отчётах практику Руанды (там же, § 433).
[12]Статут МУС, статья 7.
[13]См., например, законодательство Австралии (т. II, гл. 17, § 397), Азербайджана (там же, § 398), Бельгии (там же, § 400), Великобритании (там же, § 415), Вьетнама (там же, § 418), Германии (там же, § 407), Израиля (там же, § 409), Камбоджи (там же, § 402), Канады (там же, § 403), Конго (там же, § 404), Мали (там же, §410), Новой Зеландии (там же, § 411) и США (там же, § 416–417); см также проекты законов Бурунди (там же, § 401) и Тринидада и Тобаго (там же, § 414).
[14]См. Thomas P. Ofcansky and LaVerle Berry (eds.), Ethiopia: A Country Study (там же, § 422).
[15]Совет Безопасности ООН, Резолюции 752, 15 мая 1992 г., § 8, 757, 30 мая 1992 г., преамбула и § 17, 794, 3 декабря 1992 г., § 2, 822, 30 апреля 1993 г., § 3, 824, 6 мая 1993 г., § 4(b), 851, 15 июля 1993 г., § 15, 853, 29 июля 1993 г., § 11, 874, 14 октября 1993 г., § 9, 876, 19 октября 1993 г., § 7, 908, 31 марта 1994 г., § 22, 931, 29 июня 1994 г., § 7, 998, 16 июня 1995 г., § 4, 1004, 12 июля 1995 г., § 5, 1019, 9 ноября 1995 г., преамбула и § 2, 1059, 31 мая 1996 г., § 7, 1071, 30 августа 1996 г., § 10, 1083, 27 ноября 1996 г., § 8, 1160, 31 марта 1998 г., § 16(c), 1199, 23 сентября 1998 г., §§ 4(c) и 5(d), 1213, 3 декабря 1998 г., § 7, 1239, 14 мая 1999 г., § 3, 1291, 24 февраля 2000 г., преамбула и §§ 12 и 13, и 1333, 19 декабря 2000 г., преамбула и § 13, а также заявления его Председателя (т. II, гл. 17, §§ 472–479 и 483).
[16]Совет Безопасности ООН, Резолюция 1261, 25 августа 1999 г., § 11.
[17]Совет Безопасности ООН, Резолюция 1265, 17 сентября 1999 г., преамбула и § 7.
[18]Совет Безопасности ООН, Резолюции 1296, 19 апреля 2000 г., §§ 8 и 15, и 1314, 11 августа 2000 г., § 7.
[19]XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца, Женева, 3–7 декабря 1995 г., Резолюция 2, § A(i) в Международном журнале Красного Креста, № 8, январь–февраль 1996 г., с. 62.
[20]27th International Conference of the Red Cross and Red Crescent, Res. I (adopted by consensus) (т. II, гл. 17, § 536).
[21]См., например, ICRC, Conflict in Southern Africa: ICRC appeal (там же, § 540), Press Release No. 1488 (там же, § 541), Annual Report 1986 (там же, § 542), Press Release, ICRC denies allegations (там же, § 545), Press Release, Tajikistan: ICRC urges respect for humanitarian rules (там же, § 546), Press Release No. 1744 (там же, § 547), Press Release, ICRC Appeal for respect for international humanitarian law in central Bosnia (там же, § 548), Communication to the Press No. 93/17 (там же, § 549), Communication to the Press No. 93/22 (там же, § 550), Memorandum on Respect for International Humanitarian Law in Angola (там же, § 553), Memorandum on Compliance with International Humanitarian Law by the Forces Participating in Operation Turquoise (там же, § 554), Communication to the Press No. 97/08 (там же, § 556) and Communication to the Press No. 01/47 (там же, § 557).
[22]Дополнительный протокол I, статья 70(1) (принята на основе консенсуса); Дополнительный протокол II, статья 18(2) (принята на основе консенсуса).
[23]См. Комментарий к Дополнительному протоколу II, § 4885 (см. также Yves Sandoz, Christophe Swinarski, Bruno Zimmermann (eds.), Commentary on the Additional Protocols, ICRC, Geneva, 1987, § 2805).
[24]XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца, Женева, 3–7 декабря 1995 г., Резолюция 2, § Е(Ь) в Международном журнале Красного Креста, № 8, январь–февраль 1996 г., с. 65.
[25]См., например, Четвёртую Женевскую конвенцию, статья 23; Дополнительный протокол I, статья 70(3) (принята на основе консенсуса); военные уставы и наставления Австралии (т. II, гл. 17, § 383), Аргентины (там же, § 380), Великобритании (там же, § 394), Германии (там же, § 386), Канады (там же, § 384), Кении (там же, § 388), Нидерландов (там же, § 389), Новой Зеландии (там же, § 390) и США (там же, § 396).
[26]Дополнительный протокол I, статья 71(4) (принята на основе консенсуса).
[27]Четвёртая Женевская конвенция, статья 55.
[28]Статут МУС, статья 8(2)(b)(xxv).
[29]См., например, законодательство Австралии (т. II, гл. 17, § 569), Великобритании (там же, § 586), Германии (там же, § 577), Грузии (там же, § 576), Ирландии (там же, § 578), Канады (там же, § 572), Колумбии (там же, § 573), Конго (там же, § 574), Мали (там же, § 579), Нидерландов (там же, § 580), Новой Зеландии (там же, § 581), Норвегии (там же, § 583) и Филиппин (там же, § 584); см. также проекты законов Бурунди (там же, § 571), Никарагуа (там же, § 582), Сальвадора (там же, § 575) и Тринидада и Тобаго (там же, § 585).
[30]См., например, законодательство Германии (там же, § 577) и Колумбии (там же, § 573); см. также проекты законов Никарагуа (там же, § 582) и Сальвадора (там же, § 575).
[31]См заявления Великобритании (там же, § 593), Египта (там же, § 590), Ирана (там же, § 590), Китая (там же, § 589), Пакистана (там же, § 590), Саудовской Аравии (там же, § 590), Сенегала (там же, § 590) и Турции (там же, § 590); см также заявления Германии в отношении Судана и Афганистана (там же, §§ 591–592).
[32]Совет Безопасности ООН, Резолюции 758, 8 июня 1992 г., § 8, 761, 29 июня 1992 г., преамбула и § 4, 770, 13 августа 1992 г., преамбула, 771, 13 августа 1992 г., преамбула, 787, 16 ноября 1992 г., § 7, 794, 3 декабря 1992 г., преамбула и § 5, 836, 4 июня 1993 г., преамбула, 945, 29 сентября 1994 г., § 10, 952, 27 октября 1994 г., § 7, 998, 16 июня 1995 г., преамбула, 1132, 8 октября 1997 г., § 2, и 1193, 28 августа 1998 г., § 9; Генеральная Ассамблея ООН, Резолюции 46/242, 25 августа 1992 г., § 9, 49/196, 23 декабря 1994 г., § 14, 50/193, 22 декабря 1995 г., § 13, 52/140, 12 декабря 1997 г., § 2, 52/145, 12 декабря 1997 г., § 16; UN Commission on Human Rights, Res. 1983/29, 8 March 1983 § 10, 1994/72, 9 March 1994, § 11, 1994/75, 9 March 1994, § 1, 1995/77, 8 March 1995, § 18, 1995/89, 8 March 1995, § 17, 1996/73, 23 April 1996, preamble, and 1998/67, 21 April 1998, § 3.
[33]См. Дополнительный протокол I, статья 70(3) (принята на основе консенсуса).
[34]Дополнительный протокол I, статья 70(2) (принята на основе консенсуса).
[35]Draft Additional Protocol II, Article 33(2) (т. II, гл. 17, § 656).
[36]Совет Безопасности ООН, Резолюция 1296, 19 апреля 2000 г., § 8.
[37]Совет Безопасности ООН, Заявление Председателя, Док. ООН S/PRST/1994/21, 30апреля 1994 г., п. 2.
[38]Генеральная Ассамблея ООН, Резолюция 46/182, 19 декабря 1991 г., Приложение, § 7.
[39]Четвёртая Женевская конвенция, статья 30, ч. 1.
[40]Дополнительный протокол I, статья 70(1) (принята на основе консенсуса); Дополнительный протокол II, статья 18(2) (принята на основе консенсуса).
[41]Nicaragua, Military Manual (т. II, гл. 17, § 688).
[42]См., например, практику Колумбии (там же, § 696).
[43]См., например, Резолюцию Совета Безопасности ООН 824, 6 мая 1993 г., преамбула; Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 55/2, 8 сентября 2000 г., § 26; UN Commission on Human Rights, Res. 1995/77, 8 March 1995, preamble.
[44]UN Secretary-General, Report on emergency assistance to Sudan, A/51/326, 4 September 1996, §§ 71 and 93; см. также Доклад Генерального секретаря о защите в отношении гуманитарной помощи беженцам и другим лицам в ходе конфликтов, Док. ООН S/1998/883, 22 сентября 1998 г., § 15, и Доклады о защите гражданских лиц в вооружённом конфликте: Док. ООН S/1999/957, 8 сентября 1999 г., § 51 и рекомендация 19, и Док. ООН S/2001/331, 30 марта 2001 г., § 17.
[45]XXVI Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца, Женева, 3–7 декабря 1995 г., Резолюция 2, § A(h) в Международном журнале Красного Креста, № 8, январь–февраль 1996 г., с. 62.
[46]ICRC, Communication to the Press No. 97/08 (т. II, гл. 17, § 721).