Norma 7. O princípio da distinção entre bens de caráter civil e objetivos militares

Norma 7. As partes em conflito devem distinguir entre bens de caráter civil e objetivos militares em todas as circunstâncias. Os ataques somente podem ser dirigidos contra os objetivos militares. Os ataques não podem ser dirigidos contra os bens de caráter civil.
Volume II, Capítulo 2, Seção 2.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. Os três componentes da norma estão inter-relacionados e a prática relativa a cada um reforça a validade dos outros. As represálias dos beligerantes contra os bens de caráter civil serão discutidas no Capítulo 41.
Esta norma está codificada nos artigos 48 e 52(2) do Protocolo Adicional I, para os quais não foi feita nenhuma reserva.[1] Na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, o México declarou que o artigo 52 era tão essencial que “não pode estar sujeito a nenhum tipo de reserva já que isso seria inconsistente com o objetivo e o propósito do Protocolo I, solapando a sua base”. [2] A proibição de ataques aos bens de caráter civil também está disposta no Protocolo II, Protocolo Emendado II e Protocolo III das Convenções sobre Certas Armas Convencionais. [3] Além disso, o Estatuto do Tribunal Penal Internacional estipula que “dirigir intencionalmente ataques a bens de caráter civil, ou seja, bens que não sejam objetivos militares” constitui um crime de guerra em conflitos armados internacionais.[4]
A obrigação de se distinguir entre bens de caráter civil e objetivos militares e a proibição de ataques dirigidos contra os bens de caráter civil estão incluídas em inúmeros manuais militares.[5] O Manual de DIH da Suécia, em particular, identifica o princípio de distinção como estipulado no artigo 48 do Protocolo Adicional I como uma norma de direito internacional consuetudinário.[6] Muitos Estados adotaram legislação que transforma em crime o ataque a bens de caráter civil durante um conflito armado. [7] Existem também inúmeras declarações oficiais que invocam essa norma.[8] Esta prática inclui os Estados que não são, ou não eram naquele momento, partes do Protocolo Adicional I.[9]
Nas manifestações perante a Corte Internacional de Justiça, no caso Nuclear Weapons, vários Estados invocaram o princípio de distinção entre bens de caráter civil e objetivos militares.[10] Na opinião consultiva, a Corte declarou que o princípio de distinção era um dos “princípios fundamentais” do Direito Internacional Humanitário e um dos “princípios inderrogáveis do direito internacional consuetudinário”.[11]
Quando o CICV instou as partes em conflito no Oriente Médio em outubro de 1973, ou seja, antes da adoção do Protocolo Adicional I, a respeitar a distinção entre bens de caráter civil e objetivos militares, os respectivos Estados (Egito, Iraque, Israel e Síria) responderam favoravelmente.[12]
A distinção entre bens de caráter civil e objetivos militares foi incluída na minuta do Protocolo Adicional II, mas foi deixada de lado no último momento para que se adotasse um texto simplificado.[13] Consequentemente, o Protocolo Adicional II não contém este princípio nem a proibição de dirigir ataques aos bens de caráter civil, mesmo tendo sido argumentado que o conceito de proteção geral no artigo 13(1) do Protocolo Adicional II seja amplo o suficiente para abarcá-lo.[14] No entanto, a proibição de se dirigir ataques aos civis, foi incluída mais recentemente nas normas dos tratados aplicáveis aos conflitos armados não internacionais, especificamente o Protocolo Emendado II à Convenção de Certas Armas Convencionais.[15] Também está no Protocolo III à Convenção de Certas Armas Convencionais, que se tornou aplicável aos conflitos armados não internacionais após a adoção por consenso, em 2001, de uma emenda do artigo 1º da Convenção.[16] Além disso, o Segundo Protocolo da Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais usa o princípio da distinção entre bens de caráter civil e objetivos militares como base para definir a proteção devida aos bens culturais em conflitos armados não internacionais.[17]
O Estatuto do Tribunal Penal Internacional não define explicitamente os ataques aos bens de caráter civil como crime de guerra nos conflitos armados não internacionais. Contudo, define a destruição dos bens do adversário como crime de guerra, a menos que “as necessidades da guerra assim o exijam”.[18] Portanto, de acordo com o Estatuto, constitui um crime de guerra desde que o ataque a um bem civil não seja imperativo para as necessidades do conflito. A destruição de bens está sujeita à Norma 50 e a prática que a estipula também ampara a existência desta norma. Também a se destacar é o fato de que o Estatuto define os ataques a instalações, material, unidades ou veículos que participem em missões de assistência humanitária ou de manutenção da paz como crimes de guerra em conflitos armados internacionais, sempre que os bens “tenham direito à proteção conferida pelo Direito Internacional dos Conflitos Armados aos (...) bens de caráter civil”.[19]
Além disso, a proibição de dirigir ataques aos bens de caráter civil consta em outros instrumentos pertinentes também aos conflitos armados não internacionais.[20]
A obrigação de distinguir entre bens de caráter civil e objetivos militares e a proibição de dirigir ataques aos bens de caráter civil incluem-se nos manuais militares que se aplicam ou foram aplicados nos conflitos armados não internacionais.[21] Inúmeros Estados adotaram legislação que torna crime o ataque a bens de caráter civil durante conflitos armados.[22] Existe igualmente jurisprudência [23] e várias declarações oficiais[24] pertinentes aos conflitos armados não internacionais que se referem a esta norma. As declarações perante a Corte Internacional de Justiça no caso Nuclear Weapons mencionado anteriormente foram redigidas de forma geral como aplicáveis em todos os conflitos armados.
Não foi encontrada nenhuma prática oficial contrária com relação a conflitos armados internacionais ou não internacionais. Os Estados e organizações internacionais geralmente condenaram ataques aos bens de caráter civil como, por exemplo, durante os conflitos na Bósnia e Herzegovina, Líbano, Sudão e entre Irã e Iraque.[25] Já em 1938, a Assembleia da Liga das Nações afirmou que “os alvos identificados por operação área devem ser objetivos militares legítimos e identificáveis”.[26] Mais recentemente, em uma resolução sobre proteção de civis durante conflitos armados, adotada em 1999, o Conselho de Segurança condenou energicamente todos os “ataques a bens protegidos pelo Direito Internacional”.[27]
A jurisprudência da Corte Internacional de Justiça e do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia fornece mais provas de que a proibição de atacar bens de caráter civil é costumeira tanto em conflitos armados internacionais como não internacionais.[28]
O Plano de Ação para o período 2000-2003, adotado pela XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e Crescente Vermelho em 1999, requer que todas partes em um conflito armado respeitem “o banimento total de ataques diretos (...) aos bens de caráter civil”.[29] O CICV insta às partes dos conflitos armados internacionais e não internacionais a respeitar a distinção entre bens de caráter civil e objetivos militares, não dirigindo ataques aos primeiros.[30]
Vários Estados salientaram que a norma contida no artigo 52(2) do Protocolo Adicional I, que dispõe que os “ataques devem estar limitados estritamente aos objetivos militares”, proíbe somente ataques diretos aos bens de caráter civil, não abordando a questão dos danos colaterais advindos daqueles dirigidos aos objetivos militares.[31] O propósito dessas declarações é enfatizar que um ataque que afeta bens de caráter civil não é ilegal desde que dirigido a um objetivo militar e que o dano colateral ao bem civil não é excessivo. Esta consideração é levada em consideração na formulação da presente norma pelo uso das palavras “ataques dirigidos aos”. A mesma consideração se aplica mutatis mutandis à Norma 1.
[1]Protocolo Adicional I, artigo 48 (adotado por consenso) (citado no Vol. II, Cap. 2, § 1) e artigo 52(2) (adotado por 79 votos a favor, nenhum contra e 7 abstenções) (ibid., § 50).
[2]México, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (ibid., § 79).
[3]Protocolo Emendado II da CAC, artigo 3(7) (ibid., § 107); Protocolo III da CAC, artigo 2(1) (ibid., § 106).
[4]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(b)(ii) (ibid., § 108).
[5]Ver, p.ex., os manuais militares da Alemanha, Argentina, Austrália, Bélgica, Benin, Camarões, Canadá, Croácia, Espanha, Estados Unidos, Filipinas, França, Hungria, Israel, Nigéria, Nova Zelândia, Países Baixos, Suécia, Suíça e Togo (ibid., § 7), Indonésia (ibid., § 8), Suécia (ibid., § 9), África do Sul, Alemanha, Argentina, Austrália, Bélgica, Benin, Camarões, Canadá, Colômbia, Croácia, Equador, Espanha, Estados Unidos, França, Itália, Iugoslávia, Líbano, Madagascar, Nigéria, Nova Zelândia, Países Baixos, Quênia, Reino Unido e Togo, ( ibid., § 115), Argentina (ibid., § 116) e Estados Unidos (ibid., § 117).
[6]Suécia, Manual de DIH (ibid., § 9).
[7]Ver, p.ex., as legislações da Alemanha (ibid., § 128), Austrália (ibid., § 119), Azerbaijão (ibid., § 120), Canadá (ibid., § 122), Congo (ibid., § 123), Croácia (ibid., § 124), Eslováquia (ibid., § 137), Espanha (ibid., § 138), Estônia (ibid., § 126), Geórgia (ibid., § 127), Hungria (ibid., § 129), Iêmen (ibid., § 141), Irlanda (ibid., § 130), Itália (ibid., § 131), Mali (ibid., § 132), Noruega (ibid., § 136), Nova Zelândia (ibid., § 134), Países Baixos (ibid., § 133) e Reino Unido (ibid., § 140); ver também o projeto de lei da Argentina (ibid., § 118), Burundi (ibid., § 121), El Salvador (ibid., § 125), Nicarágua (ibid., § 135) e Trinidad e Tobago (ibid., § 139).
[8]Ver, p.ex., as declarações da CE e os Estados Membros, Estados Unidos e URSS (ibid., § 147), Croácia (ibid., 145), Egito (ibid., § 146), Emirados Árabes Unidos (ibid., § 157), Eslovênia (ibid., § 155), Estados Unidos (ibid., §§ 160–163), França (ibid., § 148), Irã (ibid., § 149), Iraque (ibid., § 150), México (ibid., § 151), Moçambique (ibid., § 152), Suécia (ibid., § 156) e Reino Unido (ibid., §§ 158–159).
[9]Ver, p.ex., a prática do Egito (ibid., § 146), Estados Unidos (ibid., §§ 7, 115, 117 e 160–163), França (ibid., §§ 7, 115 e 148), Indonésia (ibid., § 8), Irã (ibid., § 149), Iraque (ibid., § 150), Quênia (ibid., § 115) e Reino Unido (ibid., §§ 115 e 158–159).
[10]Ver as manifestações na CIJ no caso Nuclear Weapons pelo Egito (ibid., § 16), Irã (ibid., § 23), Japão (ibid., § 25), Suécia (ibid., § 156) e Reino Unido (ibid., § 32).
[11]CIJ, caso Nuclear Weapons, Opinião Consultiva (ibid., § 179).
[12]Ver CICV, A Ação do Comitê Internacional do Oriente Médio (ibid., § 102).
[13]Minuta do Protocolo Adicional II submetida pelo CICV na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, artigo 24(1) (ibid., § 2).
[14]Michael Bothe, Karl Joseph Partsch, Waldemar A. Solf (eds.), New Rules for Victims of Armed Conflicts, Martinus Nijhoff, The Hague, 1982, p. 677.
[15]Protocolo Emendado II da CAC, artigo 3(7) (citado em Vol. II, Cap. 2, § 107).
[16]Protocolo III da CAC, artigo 2(1) (ibid., § 106).
[17]Segundo Protocolo à Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais, artigo 6(a) (citado em Vol. II, Cap. 12, § 21).
[18]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(e)(xii).
[19]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(e)(iii).
[20]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre Croácia e RFSI, par. 6 (citado em Vol. II, Cap. 2, §§ 3, 60 e 111); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.5 (ibid., §§ 4, 61 e 112); Manual de San Remo, par. 39 e 41 (ibid., §§ 5 e 62); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 5.1 (ibid., §§ 6, 63 e 113); Declaração de Cairo sobre Direitos Humanos no Islã, artigo 3(b) (ibid., § 109); Declaração da Haia sobre Respeito pelos Princípios Humanitários (ibid., § 110).
[21]Ver, p.ex., os manuais militares de Alemanha, Benin, Croácia, Filipinas, Nigéria e Togo (ibid., § 7) e África do Sul, Alemanha, Benin, Colômbia, Croácia, Equador, Itália, Iugoslávia, Líbano, Madagascar, Quênia e Togo (ibid., § 115).
[22]Ver, p.ex., as legislações da Alemanha (ibid., § 128), Austrália (ibid., § 119), Azerbaijão (ibid., § 120), Canadá (ibid., § 122), Congo (ibid., § 123), Croácia (ibid., § 124), Espanha (ibid., § 138), Estônia (ibid., § 126), Geórgia (ibid., § 127), Nova Zelândia (ibid., § 134), Noruega (ibid., § 136) e Reino Unido (ibid., § 140); ver também as legislações da Hungria (ibid., § 129), Itália (ibid., § 131) e Eslováquia (ibid., § 137), cuja aplicação não é excluída durante os conflitos armados não internacionais, e o projeto de lei da Argentina (ibid., § 118), Burundi (ibid., § 121), El Salvador (ibid., § 125), Nicarágua (ibid., § 135) e Trinidad e Tobago (ibid., § 139).
[23]Ver, p.ex., Colômbia, Administrative Case No. 9276 (ibid., § 142); Croácia, RA. R. case (ibid., § 143).
[24]Ver as declarações da CE e seus Estados Membros (ibid., § 147) e Moçambique (ibid., § 152), Eslovênia (ibid., § 155), URSS (ibid., § 147) e Estados Unidos (ibid., § 147).
[25]Ver, p.ex., as declarações da CE e seus Estados Membros (ibid., § 147) e Croácia (ibid., § 145), Egito (ibid., § 146), Irã (ibid., § 149), Eslovênia (ibid., § 155), URSS (ibid., § 147), Estados Unidos (ibid., § 147) e Reino Unido (ibid., § 159); Conselho de Segurança da ONU, Res. 1052 (ibid., § 164); Assembleia Geral da ONU, Res. 50/193 (ibid., 168) e Res. 51/112 (ibid., § 169); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 1993/7 (ibid., § 170), Res. 1994/75 (ibid., § 171) e Res. 1995/89 (ibid., § 173); Grupo de Contato da OCI (Egito, Irã, Paquistão, Arábia Saudita, Senegal e Turquia), Carta ao Presidente do Conselho de Segurança da ONUI (ibid., § 177).
[26]Liga das Nações, Assembleia, Resolução adotada em 30 de setembro de 1938 (ibid., § 167).
[27]Conselho de Segurança da ONU, Res. 1265 (ibid., § 165).
[28]CIJ, Nuclear Weapons case, Opinião Consultiva (ibid., § 179); TPI Ex-Iugoslávia, Kupreškić case, Acórdão (ibid., § 180) e Kordić and Čerkez case, Decisão sobre o Recurso Conjunto da Defesa e Sentença (ibid., § 182).
[29]XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Plano de Ação para o período 2000–2003 (adotado por consenso) (ibid., § 178).
[30]Ver, p.ex., a prática do CICV (ibid., §§ 185–186 e 188–193).
[31]Ver tas reservas e declarações feitas durante a ratificação dos Protocolos Adicionais e outras declarações da Austrália (ibid., § 51), Canadá (ibid., §§ 52 e 71), Estados Unidos (ibid., § 92), França (ibid., § 53), Itália (ibid., § 54), Nova Zelândia (ibid., § 55), Países Baixos (ibid., § 80), Reino Unido (ibid., §§ 56 e 86) e República Federal da Alemanha (ibid., § 75).