Norma 6. Perda de proteção dos civis contra os ataques

Norma 6. Os civis são protegidos contra os ataques, exceto se participarem diretamente das hostilidades e enquanto durar tal participação.
Volume II, Capítulo 1, Seção F.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. O uso de escudos humanos é tratado na Norma 97.
A norma que dita que os civis perdem sua proteção contra ataques quando participarem diretamente das hostilidades e enquanto dure tal participação encontra-se no artigo 51(3) do Protocolo Adicional I, ao qual não foi feita nenhuma reserva[1]. Na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, o México declarou que o artigo 51 era tão essencial que “não pode estar sujeito a nenhum tipo de reserva já que isso seria inconsistente com o objetivo e o propósito do Protocolo I, solapando a sua base”. [2] Na mesma Conferência Diplomática, o Reino Unido declarou que o artigo 51(3) era uma “reafirmação valiosa” de uma norma existente do direito internacional consuetudinário. [3] Ao ratificar a Convenção sobre Certas Armas Convencionais, o Reino Unido declarou que os civis gozavam da proteção da Convenção “exceto se participarem diretamente das hostilidades e enquanto dure tal participação”.[4]
Inúmeros manuais militares afirmam que os civis não são protegidos contra ataques quando participam diretamente das hostilidades. [5] Esta norma está amparada por declarações oficiais e a prática referida. [6] A prática inclui os Estados que não são, ou não eram na época, partes do Protocolo Adicional I. [7] Quando o CICV fez um apelo às partes do conflito no Oriente Médio, em outubro de 1973, ou seja, antes da adoção do Protocolo Adicional I, para respeitar a imunidade dos civis contra os ataques, exceto se não participarem diretamente das hostilidades e enquanto durar tal participação, os Estados em questão (Egito, Iraque, Israel e Síria) responderam favoravelmente. [8]
De acordo com o artigo 13(3) do Protocolo Adicional II, os civis são imunes contra os ataques diretos “exceto se participam diretamente das hostilidades e enquanto dure tal participação”. [9] Além disso, esta norma encontra-se em outros instrumentos também pertinentes aos conflitos armados internacionais.[10]
A norma de que os civis não são protegidos contra ataques quando participam diretamente das hostilidades aparece em muitos manuais militares que são ou foram aplicáveis em conflitos armados não internacionais. [11]
No caso dos acontecimentos de La Tablada, na Argentina, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos afirmou que os civis que participam diretamente nos enfrentamentos, como indivíduos ou como membros de um grupo, passam a se tornar objetivos militares legítimos, mas somente durante o período em que participam ativamente do combate.[12]
Na medida em que os membros dos grupos armados de oposição podem ser considerados como civis (ver o comentário à Norma 5), esta norma parece criar um desequilíbrio entre esses grupos e as forças armadas governamentais. A aplicação desta norma implicaria que um ataque aos membros de grupos armados de oposição somente é lícito se ocorrer “enquanto dure a participação direta das hostilidades”, enquanto que um ataque aos membros das forças armadas governamentais seria lícito em qualquer momento. Este desequilíbrio não existiria se fosse considerado que os membros de um grupo armado de oposição estariam participando diretamente das hostilidades de forma contínua, ou que não fossem civis, devido ao fato de pertencerem ao grupo armado.
É evidente que a legalidade de um ataque a um civil depende do que constitui exatamente uma participação direta das hostilidades e, relacionado a isso, quando a participação direta começa e quando termina. Como explicado abaixo, o significado da participação direta das hostilidades ainda não foi esclarecido. Deve-se observar, porém, que qualquer que seja o significado dado a esses termos, a imunidade de ataque não implica em imunidade de ser preso e processado.
Não existe uma definição precisa do termo “participação direta das hostilidades”. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos afirmou que o significado deste termo é geralmente compreendido como “atos que, pela sua índole ou finalidade, têm a intenção de causar dano real ao pessoal e material inimigo”. [13] A perda de proteção contra os ataque é clara e incontestada, como comprovam vários manuais militares, quando um civil usa armas ou outros meios de cometer atos de violência contra pessoas e material das forças inimigas. [14] Porém, existem também muitas práticas que fornecem pouca ou nenhuma orientação sobre a interpretação do termo “participação direta”, declarando, por exemplo, que a avaliação de participação direta deve ser feita caso a caso ou simplesmente repetindo a norma geral que a participação direta causa aos civis a perda da proteção contra ataques. [15] Os manuais militares do Equador e Estados Unidos fornecem vários exemplos de atos que constituem participação direta das hostilidades, como servir como guardas, agentes de inteligência ou sentinelas em nome das forças militares. [16] O Relatório sobre a Prática das Filipinas considera de forma similar que os civis que atuam como espiões, mensageiros ou sentinelas perdem sua proteção contra os ataques. [17]
Em um relatório sobre direitos humanos na Colômbia, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos buscou distinguir participação “direta” de “indireta”:
Os civis cujas atividades meramente apóiam os esforços de guerra ou militares da parte adversária ou que, de outra forma, somente participam indiretamente das hostilidades não podem ser considerados como combatentes apenas por estes motivos. As razões para isso é que a participação indireta, como vender produtos para uma ou mais das partes armadas, manifestar simpatia pela causa de uma das partes ou, mesmo mais explicitamente, deixar de agir para evitar uma incursão de uma das partes armadas, não significa atos de violência que apresentem uma ameaça imediata ou dano real à parte adversária.[18]
A distinção entre a participação direta e indireta foi anteriormente elaborada pelo Representante Especial da Comissão de Direitos de Direitos Humanos da ONU para El Salvador. [19] No entanto, é evidente que o Direito Internacional não proíbe os Estados de adotarem legislação que transforme em crime punível a participação nas hostilidades, seja de forma direta ou indireta.
O relatório sobre a prática de Ruanda faz uma distinção entre os atos que constituem participação direta nos conflitos armados internacionais e aqueles nos conflitos não internacionais, excluindo o apoio logístico nestes últimos. De acordo com as respostas dos oficiais do exército da Ruanda a um questionário mencionado no relatório, os civis desarmados que acompanham suas forças armadas durante um conflito armado internacional para fornecer comida, transportar munições ou levar mensagens, por exemplo, perdem a condição de civil. No âmbito de um conflito armado não internacional, porém, os civis desarmados que colaboram com uma das partes em conflito sempre permanecem civis. De acordo com o relatório, esta distinção justifica-se pelo fato de que, em conflitos armados internos, os civis são forçados a cooperar com a parte que os mantém sob seu poder. [20]
Contudo, é razoável concluir que, fora os poucos exemplos incontestados mencionados acima, em particular o uso de armas ou outros meios para cometer atos de violência contra pessoas ou materiais das forças inimigas, nenhuma definição clara e uniforme de participação direta das hostilidades foi elaborada nas práticas dos Estados .[21]
Vários manuais militares especificam que os civis que trabalham em objetivos militares como, por exemplo, fábricas de munições, não participam diretamente das hostilidades, mas devem assumir os riscos subjacentes de um ataque a esse objetivo militar.[22] Os ferimentos ou mortes causados a civis são considerados em decorrência de ataque a objetivo militar e devem ser reduzidos ao se tomar todas as precauções factíveis na escolha de meios e métodos, como, por exemplo, atacar durante a noite (ver Norma 17). A teoria de que essas pessoas devem ser consideradas semi-combatentes, passíveis de ataques, não está amparada pela prática moderna dos Estados.
A questão de como qualificar a categoria de uma pessoa em caso de dúvida é complexa e difícil. No caso de conflitos armados internacionais, o Protocolo Adicional I tenta apresentar uma solução ao afirmar que “em caso de dúvida a respeito da condição de uma pessoa, ela será considerada como civil”. [23] Alguns Estados incluíram esta norma nos seus manuais militares. [24] Outros manifestaram suas reservas sobre as consequências militares de uma interpretação estrita de uma norma como esta. Em particular, ao ratificar o Protocolo Adicional I, a França e o Reino Unido expressaram seu entendimento de que esta suposição não substitui o dever do comandante de velar pela segurança das tropas sob seu comando ou preservar sua situação militar, de acordo com outras disposições do Protocolo Adicional I. [25] O Manual Naval dos EUA afirma que:
A participação direta das hostilidades deve ser julgada caso a caso. Os combatentes no terreno devem fazer uma determinação honesta se um civil está ou não sujeito a ataque deliberado com base no comportamento da pessoa, localização, vestimenta e outra informação disponível no momento. [26]
Com base no mencionado acima, é razoável concluir que, quando existe a dúvida, uma avaliação cuidadosa deve ser feita dentro das condições e limitações de uma situação em particular para verificar se há suficientes indicações para perpetrar o ataque. Não se pode atacar automaticamente qualquer pessoa que pareça suspeito.
No caso de conflitos armados não internacionais, a questão da dúvida foi raramente tratada na prática dos Estados, apesar de que uma norma clara neste sentido seria bem-vinda, já que aumentaria a proteção da população civil contra os ataques. A esse respeito, a mesma abordagem equilibrada descrita acima com relação aos conflitos armados internacionais seria justificável em conflitos armados não internacionais.
[1]Protocolo Adicional I, artigo 51(3) (adotado por 77 votos a favor, um contra e 16 abstenções) (ibid., § 755).
[2]México, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (ibid., § 800).
[3]Reino Unido, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (ibid., § 803).
[4]Reino Unido, Declaração ao ratificar o CAC (ibid., § 757).
[5]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., § 762), Benin (ibid., § 763), Canadá (ibid., § 764), Colômbia (ibid., § 765), Croácia (ibid., § 766), República Dominicana (ibid., § 767), Equador (ibid., § 768), França (ibid., § 769), Alemanha (ibid., § 770), Índia (ibid., § 771), Indonésia (ibid., § 772), Itália (ibid., § 773), Quênia (ibid., § 774), Madagascar (ibid., § 775), Países Baixos (ibid., §§ 776–777), Nova Zelândia (ibid., § 778), Nigéria (ibid., §§ 779–780), África do Sul (ibid., § 781), Espanha (ibid., § 782), Suécia (ibid., § 783), Togo (ibid., § 784), Reino Unido (ibid., § 786), Estados Unidos (ibid., §§ 787–788) e Iugoslávia (ibid., § 789).
[6]Ver, p.ex., as declarações de Bélgica (ibid., § 792) e Estados Unidos (ibid., §§ 804–806) e a prática referida do Chile (ibid., § 793), Jordânia (ibid., § 796), Malásia (ibid., § 799) e Estados Unidos (ibid., § 807).
[7]Ver, p.ex., a prática d França (ibid., § 769), Índia (ibid., § 771), Indonésia (ibid., § 772), Quênia (ibid., § 774), Malásia (ibid., § 799), Nigéria (ibid., § 779), Reino Unido (ibid., § 786) e Estados Unidos (ibid., §§ 787–788 e 804–807).
[8]Ver CICV, A Ação do Comitê Internacional no Oriente Médio (ibid., § 813).
[9]Protocolo Adicional II, artigo 13(3) (adotado por consenso) (ibid., § 756).
[10]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre Croácia e RFSI, par. 6 (ibid., § 759); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.5 (ibid., § 760); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 5.2 (ibid., § 761).
[11]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., § 762), Benin (ibid., § 763), Colômbia (ibid., § 765), Croácia (ibid., § 766), Equador (ibid., § 768), Alemanha (ibid., § 770), Itália (ibid., § 773), Quênia (ibid., § 774), Madagascar (ibid., § 775), Países Baixos (ibid., § 776), Nigéria (ibid., § 779), África do Sul (ibid., § 781), Espanha (ibid., § 782), Togo (ibid., § 784) e Iugoslávia (ibid., § 789).
[12]Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Caso 11.137 (Argentina) (ibid., § 810).
[13]Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Terceiro relatório sobre Direitos Humanos na Colômbia (ibid., § 811).
[14]Ver, e.g., os manuais militares da Austrália (ibid., § 820), Bélgica (ibid., § 821), Equador (ibid., § 822), El Salvador (ibid., § 823), Índia (ibid., § 824), Países Baixos (ibid., § 825), Estados Unidos (ibid., §§ 827 e 830) e Iugoslávia (ibid., § 831).
[15]Ver, p.ex., Convenções de Genebra, artigo 3º comum (ibid., § 754); Protocolo Adicional I, artigo 51(3) (adotado por 77 votos a favor, um contra e 16 abstenções) (ibid., § 755); Protocolo Adicional II, artigo 13(3) (adotado por consenso) (ibid., § 756); Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre Croácia e RFSI, parág 6 (ibid., § 759); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.5 (ibid., § 760); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 5.2 (ibid., § 761); a prática da Austrália (ibid., § 762), Bélgica (ibid., § 792), Benin (ibid., § 763), Canadá (ibid., § 764), Colômbia (ibid., § 765), Croácia (ibid., § 766), Republica Dominicana (ibid., § 767), Equador (ibid., § 768), França (ibid., § 769), Alemanha (ibid., § 770), Índia (ibid., § 771), Indonésia (ibid., § 772), Itália (ibid., § 773), Jordânia (ibid., § 796), Quênia (ibid., § 774), Madagascar (ibid., § 775), Malásia (ibid., § 799), Países Baixos (ibid., § 776), Nova Zelândia (ibid., § 778), Espanha (ibid., § 782), Suécia (ibid., § 783), Togo (ibid., § 784), Reino Unido (ibid., §§ 757 e 786), Estados Unidos (ibid., §§ 787–788 e 804–806), Iugoslávia (ibid., § 789); Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Caso 11.137 (Argentina) (ibid., § 810).
[16]Equador, Naval Manual (ibid., § 822); Estados Unidos, Manual Naval (ibid., § 829).
[17]Relatório sobre a prática das Filipinas (ibid., § 849).
[18]Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Terceiro relatório sobre Direitos Humanos na Colômbia (ibid., § 811).
[19]Comissão de Direitos Humanos da ONU, Representante Especial para a situação de Direitos Humanos em El Salvador, Relatório Final (ibid., § 853).
[20]Relatório sobre a prática de Ruanda (ibid., § 850).
[21]O CICV buscou esclarecer a noção de participação direta através de uma série de reuniões de especialistas que começaram em 2003.
[22]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (citado em Vol. II, Cap. 2, § 635), Canadá (ibid., § 636), Colômbia (ibid., § 637), Croácia (ibid., § 638), Equador (ibid., § 639), Alemanha (ibid., § 640), Hungria (ibid., § 641), Madagascar (ibid., § 642), Países Baixos (ibid., § 643), Nova Zelândia (ibid., § 644), Espanha (ibid., §§ 645–646), Suíça (ibid., § 647) e Estados Unidos (ibid., § 648).
[23]Protocolo Adicional I, artigo 50(1) (adotado por consenso) (citado em Vol. II, Cap. 1, § 887).
[24]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 893), Austrália (ibid., § 894), Camarões (ibid., § 895), Canadá (ibid., § 896), Colômbia (ibid., § 897), Croácia (ibid., § 898), Hungria (ibid., § 900), Quênia (ibid., § 901), Madagascar (ibid., § 902), Países Baixos (ibid., § 903), África do Sul (ibid., § 904), Espanha (ibid., § 905), Suécia (ibid., § 906) e Iugoslávia (ibid., § 908).
[25]França, Declarações e reservas ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 888); Reino Unido, Declarações e reservas ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 889).
[26]Estados Unidos, Manual Naval (ibid., § 830).