Norma 55. Acesso do socorro humanitário para os civis necessitados

Norma 55. As partes em conflitos devem permitir e facilitar a passagem rápida e desimpedida do socorro humanitário para os civis necessitados que seja de natureza imparcial e conduzido sem nenhuma distinção, sujeita ao direito das partes de controlá-lo.
Volume II, Capítulo 17, Seção C.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais.
A IV Convenção de Genebra requer que os Estados concedam “livre passagem a toda remessa de medicamentos e de material sanitário”, dirigida unicamente aos civis, e “livre passagem de todas as remessas de víveres indispensáveis, vestuários e fortificantes reservados às crianças com menos de quinze anos, mulheres grávidas e parturientes”. [1] O Protocolo Adicional I amplia esta obrigação para abranger “a passagem rápida e desimpedida de todas as remessas, materiais e pessoal de socorro”. [2] Esta ampliação é aceita em geral, incluindo os Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I.[3]
Muitos manuais militares contêm a obrigação de permitir e facilitar o acesso do socorro humanitário aos civis necessitados, [4] amparado pelas declarações oficiais e a prática referida.[5] A Organização das Nações Unidas, em particular, fez vários apelos para que se respeite esta norma. O Conselho de Segurança da ONU, por exemplo, instou para que se tenha acesso desimpedido aos esforços de socorro humanitário no Iraque em todas as áreas afetadas pelo conflito entre a Armênia e o Azerbaijão. [6]
A exigência de que se permita e facilite o acesso ao socorro humanitário aos civis necessitados foi incluída na minuta do Protocolo Adicional II, adotada pelo Comitê II da Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, mas retirada no ultimo momento para que se adotasse um texto simplificado.[7] Como consequência, o Protocolo Adicional II requer que as ações de socorro para a população civil sejam organizadas, não contendo, porém, uma disposição específica para o acesso da ajuda humanitária, mesmo que esta seja claramente uma condição sine qua non para as ações de socorro. [8] Além disso, esta norma está contida em outros instrumentos pertinentes também aos conflitos armados não internacionais. [9]
A obrigação de permitir a livre passagem de abastecimento de socorro figura em manuais militares que são aplicáveis em conflitos armados não internacionais. [10] Esta obrigação também está amparada por muitas declarações oficiais e outras práticas relativas aos conflitos armados não internacionais. [11]
Da mesma forma, é relevante que, de acordo com o Estatuto do Tribunal Penal Internacional, o extermínio, definido como compreendendo “a sujeição intencional a condições de vida, tais como a privação do acesso a alimentos ou medicamentos, com vista a causar a destruição de uma parte da população”, constitui um crime contra a humanidade quando cometido no quadro de um ataque generalizado e sistemático contra qualquer população civil, havendo conhecimento deste ataque. [12] A legislação de inúmeros Estados prevê o crime de extermínio. [13]
A prática contrária tem sido, em geral, condenada em relação tanto a conflitos armados internacionais como não internacionais. O regime de Mengistu na Etiópia, por exemplo, alegadamente usou o impedimento do acesso a alimentos como uma arma contra os grupos armados de oposição, incluindo a proibição do trânsito do abastecimento de socorro enquanto a população padecia de fome em 1989. Relata-se, contudo, que “depois de um clamor internacional contra esta política, Mengistu reverteu sua decisão”. [14] A Organização das Nações Unidas, em particular, fez vários apelos para que se respeite esta norma. O Conselho de Segurança da ONU, por exemplo, fez vários apelos para as partes de inúmeros conflitos, tais como os do Afeganistão, Angola, entre Armênia e Azerbaijão, Bósnia e Herzegovina, Burundi, Geórgia, Iêmen, Kosovo, Libéria, República Democrática do Congo e Somália, para que permitam o acesso desimpedido da assistência humanitária. [15] Em uma resolução adotada em 1999 sobre crianças e conflitos armados, o Conselho de Segurança da ONU instou todas as partes de conflitos armados “a assegurar o acesso pleno, seguro e desimpedido do pessoal humanitário e a distribuição da assistência humanitária para todas as crianças afetadas pelos conflitos armados”. [16] Em outra resolução, adotada em 1999, sobre proteção dos civis em conflitos armados, o Conselho de Segurança da ONU manifestou sua preocupação sobre “o impedimento do acesso livre e seguro às pessoas necessitadas” e destacou “a importância do acesso seguro e desimpedido do pessoal humanitário aos civis em conflitos armados”. [17] Estas declarações foram repetidas nas resoluções adotadas em 2000. [18]
A XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em 1995, sublinhou “a importância de que as organizações humanitárias tenham acesso desimpedido à população civil necessitada durante os conflitos armados, de acordo com as normas aplicáveis do Direito Internacional Humanitário”. [19] O Plano de Ação para os anos 2000-2003, adotado pela XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho em 1999 requer que todas as partes de um conflito armado assegurem que “um acesso rápido e desimpedido seja concedido às organizações humanitárias imparciais, de acordo com o Direito Internacional Humanitário, de modo que possam prestar assistência e proteção à população”. [20] O CICV instou as partes dos conflitos armados internacionais e não internacionais e respeitar esta norma. [21]
Ambos os Protocolos Adicionais I e II requerem o consentimento das partes envolvidas para que as ações de socorrem sejam realizadas. [22] A maioria da prática coletada não menciona esta exigência. Entretanto, é evidente por si só que uma organização humanitária não pode operar sem o consentimento da parte envolvida. Porém, tal consentimento não deve ser recusado por razões arbitrárias. Caso fique evidenciado que uma população civil está ameaçada de inanição e que uma organização humanitária que presta socorro de maneira imparcial e não discriminatória pode remediar a situação, as partes estão obrigadas a dar seu consentimento. [23] A XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em 1995, destacou a obrigação de todas as partes em conflito “de aceitarem, de acordo com as condições previstas pelo Direito Internacional Humanitário, as operações de socorro humanitário imparcial para a população civil quando lhe faltam os itens essenciais de sobrevivência”.[24] Enquanto que o consentimento não pode ser negado por razões arbitrárias, a prática reconhece que a parte envolvida pode exercer controle sobre a ação de socorro.[25] Além disso, o pessoal de socorro humanitário deve respeitar as leis nacionais sobre acesso ao território e os requisitos de segurança em vigor.[26]
A prática indica ainda que uma parte que impõem um cerco, bloqueio ou embargo que resulta em inanição da população civil tem a obrigação de conceder o acesso para a ajuda humanitária à população civil necessitada (ver comentário da Norma 53).
A Quarta Convenção de Genebra impõe uma obrigação à potência ocupante, em relação aos territórios ocupados, para assegurar o fornecimento de alimentos e material médico à população.[27] Faria sentido, apesar de que a prática ainda não o esclarece, solicitar a todas as partes de um conflito que assegurem que as suas populações tenham atendidas as suas necessidades básicas e, se o abastecimento é insuficiente, apelar para a assistência humanitária, não esperando que esta seja oferecida.
A prática indica que cada parte do conflito deve-se abster de impedir a prestação de socorro aos civis necessitados nas áreas sob seu controle. De acordo com o Estatuto do Tribunal Penal Internacional, “impedir deliberadamente o envio de socorros”, dentro do uso da inanição de civis como um método de guerra, é um crime de guerra nos conflitos armados internacionais. [28] O impedimento é ainda um delito de acordo com a legislação de inúmeros Estados, [29] algumas das quais se aplicam a conflitos armados internacionais e não internacionais. [30]
O impedimento das ações de socorro na Bósnia e Herzegovina foi amplamente condenado. [31] Inúmeras resoluções do Conselho de Segurança da ONU, da Assembleia Geral e da Comissão de Direitos Humanos da ONU condenaram-no. [32] Algumas dessas resoluções são dirigidas explicitamente às forças armadas governamentais, enquanto que outras aos grupos armados de oposição.
Enquanto que algumas resoluções não qualificam a proibição de impedir o socorro humanitário, outras somente proíbem o impedimento “deliberado” ou “intencional”. Tanto os tratados como a prática indicam que as partes em conflito podem adotar uma série de medidas para controlar o conteúdo e a prestação da ajuda humanitária, mas não podem “deliberadamente” impedir a sua prestação como tal. Tais medidas de controle podem compreender a busca de carregamentos de ajuda e a prestação sob sua supervisão. [33]
O Protocolo Adicional I requer a passagem desimpedida do socorro humanitário, não apenas pelas partes em conflito, mas por cada Estado Parte do Protocolo. [34] A disposição foi também incluída na minuta do Protocolo Adicional II, pelo Comitê II da Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, mas retirada no ultimo momento para que se adotasse um texto simplificado.[35] Em uma resolução, adotada em 2000, para a proteção de civis em conflitos armados, o Conselho de Segurança da ONU instou a “todas as partes envolvidas, incluindo os Estados vizinhos, a cooperar plenamente” para conceder o acesso ao pessoal humanitário. [36] Anteriormente, em 1994, o Conselho de Segurança fez um apelo aos “Estados fronteiriços com Ruanda (...) para facilitarem o trânsito de bens e materiais para atender as necessidades dos deslocados dentro de Ruanda”. [37] Os Princípios Orientadores para a Assistência Humanitária, adotados pela Assembleia Geral da ONU em 1991, destacou que os “Estados nas proximidades de emergências são convocados a participarem estreitamente com os países afetados nos esforços internacionais, com vistas a facilitar, na medida do possível, o trânsito da assistência humanitária”.[38]
Existem práticas que reconhecem que uma população civil necessitada tem o direito de receber ajuda humanitária para sua sobrevivência, de acordo como o Direito Internacional Humanitário. A IV Convenção de Genebra reconhece o direito das pessoas protegidas de se dirigirem as potências protetoras, o CICV ou a uma Sociedade Nacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, bem como a todo organismo que vier em seu auxílio. [39] Os Protocolos Adicionais reconhecem implicitamente o direito da população civil necessitada de receber ajuda humanitária já que requerem que as ações de socorro “devem ser realizadas” sempre que uma população o necessitar. [40]
Outras práticas dos Estados reconhecem explicitamente este direito. O Manual Militar da Nicarágua, por exemplo, afirma que “a população civil tem o direito de receber o socorro que necessita”. [41] Este direito é também reconhecido pela prática pertinente a conflitos armados não internacionais. [42]
O Conselho de Segurança e a Comissão de Direitos da ONU sublinharam, em várias ocasiões, a obrigação de permitir o acesso da ajuda humanitária aos civis. [43] Em um relatório sobre assistência emergencial ao Sudão, em 1996, o Secretário-Geral da ONU afirmou que:
Qualquer tentativa de diminuir a capacidade da comunidade internacional de responder às condições de sofrimento e privação da população civil no Sudão somente pode causar manifestações das mais enfáticas de preocupação com uma violação dos princípios humanitários reconhecidos, e ainda mais importante, com o direito da população civil de receber assistência humanitária em tempos de guerra.[44]
A XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em 1995, reafirmou “o direito da população civil necessitada de beneficiar-se de ações de socorro humanitário imparcial de acordo com o Direito Internacional Humanitário”.[45] Em um comunicado à imprensa, em 1997, relativo ao conflito no Zaire, o CICV fez um apelo a todos os envolvidos para que “respeitem o direito das vítimas à assistência e proteção.”[46]
[1]IV Convenção de Genebra, artigo 23 (citado no Vol. II, Cap. 17, § 361).
[2]Protocolo Adicional I, artigo 70(2) (adotado por consenso) (ibid., § 362).
[3]Ver, p.ex., o manual militar do Quênia (ibid., § 388) e a declaração dos Estados Unidos (ibid., § 435).
[4]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (“permitir”) (ibid., §§ 380–381), Austrália (“permitir”) (ibid., § 383), Canadá (“permitir” e “facilitar” em caso de guerra de cerco) (ibid., § 384), Colômbia (“permitir”) (ibid., § 385), Alemanha (“permitir”) (ibid., § 386), Itália (“aceitar”) (ibid., § 387), Quênia (“permitir e facilitar”) (ibid., § 388), Países Baixos (“tem que conceder” and “facilitar”) (ibid., § 389), Nova Zelândia (“permitir”) (ibid., § 390), Rússia (“conceder todas as facilidades”) (ibid., § 391), Suíça (“todas as facilidades necessárias”) (ibid., § 393), Reino Unido (“permitir”, “todas as facilidades necessárias” e “garantir”) (ibid., §§ 394–395) e Estados Unidos (“concordar” e “facilitar”) (ibid., § 396).
[5]Ver, p.ex., as declarações de Noruega (ibid., § 430) e Estados Unidos (ibid., § 435) e a prática referida do Kuwait (ibid., § 426).
[6]Conselho de Segurança da ONU, Res. 688 (ibid., § 440), Res. 706 (ibid., § 441), Res. 822 (ibid., § 445), Res. 853 (ibid., § 448) e Res. 874 (ibid., § 449).
[7]Minuta do Protocolo Adicional II, artigo 33 (ibid., § 363).
[8]Protocolo Adicional II, artigo 18(2) (adotado por consenso) (ibid., § 680).
[9]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre Croácia e a RFSI, par. 9 (ibid., § 368); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.6 (ibid., § 369); Acordo Bahir Dar, par. 2 (ibid., § 370); Acordo sobre o Cessar Fogo na República do Iêmen, par. 3 (ibid., § 373); Princípios Orientadores sobre Deslocamento Interno , Princípio 25 (ibid., § 375); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 9.9 (ibid., § 376); Acordo sobre a Proteção e Distribuição da Assistência Humanitária no Sudão, par. 1(ibid., § 377).
[10]Ver, p.ex., os manuais militares da Colômbia (ibid., § 385), Alemanha (ibid., § 386), Itália (ibid., § 387) e Quênia (ibid., § 388).
[11]Ver, p.ex., as declarações de Alemanha (ibid., § 423), Nigéria (ibid., § 429), Estados Unidos (ibid., § 434) e Iugoslávia (ibid., § 437), a prática da Jordan (ibid., § 425), Filipinas (ibid., §§ 431–432) e Iugoslávia (ibid., § 438) e a prática referida de Ruanda (ibid., § 433).
[12]Estatuto do TPI, artigo 7 (ibid., § 365).
[13]Ver, p. ex., a legislação da Alemanha (ibid., § 407), Austrália (ibid., § 397), Azerbaijão (ibid., § 398), Bélgica (ibid., § 400), Camboja (ibid., § 402), Canadá (ibid., § 403), Congo (ibid., § 404), Estados Unidos (ibid., §§ 416–417), Israel (ibid., § 409), Mali (ibid., § 410), Nova Zelândia (ibid., § 411), Reino Unido (ibid., § 415) e Vietnã ibid., § 418); ver também o projeto de lei de Burundi (ibid., § 401) e Trinidad e Tobago (ibid., § 414).
[14]Ver Thomas P. Ofcansky and LaVerle Berry (eds.), Ethiopia: A Country Study (ibid., § 422).
[15]Conselho de Segurança da ONU, Res. 752 (ibid., § 442), Res. 757 (ibid., § 443), Res. 794 (ibid., § 444), Res. 822 (ibid., § 445), Res. 824 (ibid., § 446), Res. 851 (ibid., § 447), Res. 853 (ibid., § 448), Res. 874 (ibid., § 449), Res. 876 (ibid., § 450), Res. 908 (ibid., § 451), Res. 931 (ibid., § 452), Res. 998 (ibid., § 453), Res. 1004 (ibid., § 454), Res. 1019 (ibid., § 456), Res. 1059 e 1071 (ibid., § 457), Res. 1083 (ibid., § 459), Res. 1160 (ibid., § 460), Res. 1199 (ibid., § 461), Res. 1213 (ibid., § 462), Res. 1239 (ibid., § 463), Res. 1291 (ibid., § 468), Res. 1333 (ibid., § 471) e Declarações do Presidente (ibid., §§ 472–479 e 483).
[16]Conselho de Segurança da ONU, Res. 1261 (ibid., § 464).
[17]Conselho de Segurança da ONU, Res. 1265 (ibid., § 466).
[18]Conselho de Segurança da ONU, Res. 1296 (ibid., § 469) e Res. 1314 (ibid., § 470).
[19]XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. II (ibid., § 533).
[20]XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. I (adotado por consenso) (ibid., § 536).
[21]Ver, p.ex., CICV, Conflito na África Meridional: apelo do CICV (ibid., § 540), Comunicado de Imprensa No. 1488 (ibid., § 541), Annual Report 1986 (ibid., § 542), Comunicado de Imprensa, CICV nega as alegações (ibid., § 545), Comunicado de Imprensa, Tajiquistão: CICV conclama o respeito pelas normas humanitárias (ibid., § 546), Comunicado de Imprensa No. 1744 (ibid., § 547), Comunicado de Imprensa, Apelo do CICV Apelo para o respeito pelo direito internacional humanitário na Bósnia central (ibid., § 548), Comunicação à imprensa No. 93/17 (ibid., § 549), Comunicado à Imprensa No. 93/22 (ibid., § 550), Memorando sobre o Respeito pelo Direito Internacional Humanitário em Angola (ibid., § 553), Memorando sobre o cumprimento do Direito Internacional Humanitário pelas Forças que Participam na Operação Turquesa (ibid., § 554), Comunicado à Imprensa No. 97/08 (ibid., § 556) e Comunicado à Imprensa No. 01/47 (ibid., § 557).
[22]Protocolo Adicional I, artigo 70(1) (adotado por consenso) (ibid., § 679); Protocolo Adicional II, artigo 18(2) (adotado por consenso) ( ibid., § 680).
[23]Ver Yves Sandoz, Christophe Swinarski, Bruno Zimmermann (eds.), Commentary on the Additional Protocols (ibid., § 539); ver também § 2805 do Commentary.
[24]XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. II (citado no Vol. II, Cap. 17, § 533).
[25]Ver, p.ex., IV Convenção de Genebra, artigo 23 (ibid., § 361); Protocolo Adicional I, artigo 70(3) (adotado por consenso) (ibid., § 362); os manuais militares da Argentina (ibid., § 380), Austrália (ibid., § 383), Canadá (ibid., § 384), Alemanha (ibid., § 386), Quênia (ibid., § 388), Países Baixos (ibid., § 389), Nova Zelândia (ibid., § 390), Reino Unido (ibid., § 394) e Estados Unidos (ibid., § 396).
[26]Protocolo Adicional I, artigo 71(4) (adotado por consenso) (ibid., § 725).
[27]IV Convenção de Genebra, artigo 55.
[28]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(b)(xxv) (citado no Vol. II, Cap. 17, § 564).
[29]Ver, p. ex., a legislação da Alemanha (ibid., § 577), Austrália (ibid., § 569), Canadá (ibid., § 572), Colômbia (ibid., § 573), Congo (ibid., § 574), Filipinas (ibid., § 584), Geórgia (ibid., § 576), Irlanda (ibid., § 578), Mali (ibid., § 579), Noruega (ibid., § 583), Nova Zelândia (ibid., § 581), Países Baixos (ibid., § 580) e Reino Unido (ibid., § 586); ver também o projeto de lei de Burundi (ibid., § 571), El Salvador (ibid., § 575), Nicarágua (ibid., § 582) e Trinidad e Tobago (ibid., § 585).
[30]Ver, p.ex., a legislação da Colômbia (ibid., § 573) e Alemanha (ibid., § 577); ver também o projeto de lei de El Salvador (ibid., § 575) e Nicarágua (ibid., § 582).
[31]Ver as declarações da Arábia Saudita (ibid., § 590), China (ibid., § 589), Egito (ibid., § 590), Irã (ibid., § 590), Paquistão (ibid., § 590), Senegal (ibid., § 590), Reino Unido (ibid., § 593) e Turquia (ibid., § 590); ver também as declarações da Alemanha vis-à-vis Sudão e Afeganistão (ibid., §§ 591–592).
[32]Ver, p.ex., Conselho de Segurança da ONU, Res. 758 (ibid., § 594), Res. 761 (ibid., § 595), Res. 770 (ibid., § 596), Res. 771 (ibid., § 597), Res. 787 (ibid., § 598), Res. 794 (ibid., § 599), Res. 836 (ibid., § 600), Res. 945 e 952 (ibid., § 601), Res. 998 (ibid., § 602), Res. 1132 (ibid., § 603) e Res. 1193 (ibid., § 604); Assembleia Geral da ONU, Res. 46/242 (ibid., § 622), Res. 49/196 e 50/193 (ibid., § 623), Res. 52/140 (ibid., § 624) e Res. 52/145 (ibid., § 625); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 1983/29 (ibid., § 626), Res. 1994/72 (ibid., § 627), Res. 1994/75 (ibid., § 628), Res. 1995/77 (ibid., § 629), Res. 1995/89 (ibid., § 630), Res. 1996/73 (ibid., § 631) e Res. 1998/67 (ibid., § 632).
[33]Ver Protocolo Adicional I, artigo 70(3) (adotado por consenso) (ibid., § 362).
[34]Protocolo Adicional I, artigo 70(2) (adotado por consenso) (ibid., § 656).
[35]Minuta do Protocolo Adicional II, artigo 33(2) (ibid., § 657).
[36]Conselho de Segurança da ONU, Res. 1296 (ibid., § 666).
[37]Conselho de Segurança da ONU, Declaração do Presidente (ibid., § 667).
[38]Assembleia Geral da ONU, Res. 46/182 (ibid., § 668).
[39]IV Convenção de Genebra, artigo 30, primeiro parágrafo (ibid., § 678).
[40]Protocolo Adicional I, artigo 70(1) (adotado por consenso) (ibid., § 679); Protocolo Adicional II, artigo 18(2) (adotado por consenso) (ibid., § 680).
[41]Nicarágua, Manual Militar (ibid., § 687).
[42]Ver, p.ex., a prática da Colômbia (ibid., § 696).
[43]Ver, p.ex., Conselho de Segurança da ONU, Res. 824 (ibid., § 701); Assembleia Geral da ONU, Res. 55/2 (ibid., § 704); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 1995/77 (ibid., § 705).
[44]Secretário-Geral da ONU, Relatório sobre assistência de emergência ao Sudão (ibid., § 706); ver também o Relatório sobre a proteção da assistência humanitária a refugiados e outros pessoas em situações de conflito (ibid., § 707) e Relatórios sobre a proteção dos civis em conflitos armados (ibid., §§ 708–709).
[45]XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. II (ibid., § 713).
[46]CICV, Comunicado à Imprensa No. 97/08 (ibid., § 721).