Norma 54. Ataque contra bens indispensáveis à sobrevivência da população civil

Norma 54. É proibido atacar, destruir, remover ou inutilizar os bens indispensáveis à sobrevivência da população civil.
Volume II, Capítulo 17, Seção B.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. Esta norma é um corolário à proibição de fazer padecer de fome (ver Norma 53).
Em princípio, os bens indispensáveis à sobrevivência da população civil são bens civis e não podem ser atacados como tal (ver Norma 7). Uma proibição específica de atacar, destruir, remover ou inutilizar os bens indispensáveis à sobrevivência da população civil figura no artigo 54(2) do Protocolo Adicional.[1] De acordo com o comentário sobre os Protocolos Adicionais, “esta disposição desenvolve o princípio formulado no parágrafo 1 [do artigo 54] sobre a proibição de fazer a população civil padecer de fome; descrevendo as formas mais usuais de como se pode aplicá-la”. [2] O artigo 54(2) proíbe os ataques contra os bens “com a deliberada intenção de privar desses bens, por seu valor como meios de subsistência à população civil ou à Parte adversa, seja qual for o motivo, quer para fazer padecer de fome as pessoas civis ou para provocar seu deslocamento, ou com qualquer outro propósito”. [3] Ao ratificar o Protocolo Adicional I, a França e o Reino Unido afirmaram que esta disposição não se aplicava a ataques que foram executados com uma finalidade diferente a de negar a subsistência da população civil. [4] De acordo com o Estatuto do Tribunal Penal Internacional, “provocar deliberadamente a inanição da população civil como método de guerra, privando-a dos bens indispensáveis à sua sobrevivência” é um crime de guerra em conflitos armados internacionais. [5]
Os inúmeros manuais militares afirmam que é proibido atacar, destruir, remover ou inutilizar os bens indispensáveis à sobrevivência da população civil, [6] incluindo os manuais dos Estados que não são ou não eram partes do Protocolo Adicional I. [7] O Suplemento Comentado do Manual Naval dos EUA coloca que esta proibição é parte do direito internacional consuetudinário. [8] Vários manuais militares especificam que para ser ilícita, a intenção do ataque deve ser a de evitar que a população civil seja abastecida. [9] A maioria dos manuais, no entanto, não apresenta esta exigência, proibindo ataques contra bens indispensáveis à sobrevivência da população civil como tal. [10] O mesmo ocorre com muita das legislações nacionais pelas quais é um delito violar esta norma. [11]
Em princípio, bens indispensáveis à sobrevivência da população civil são bens civis e não podem ser atacados como tal (ver Norma 7). A proibição de atacar bens indispensáveis à sobrevivência da população civil encontra-se no Protocolo Adicional II, sendo um corolário à proibição de fazer padecer de fome.[12] Como afirmado nos Comentários sobre os Protocolos Adicionais, esta disposição “desenvolve o princípio que proíbe que a inanição seja utilizada contra a população civil ao demonstrar as formas mais comuns pelas quais isso ocorre”. [13] Além disso, esta norma está inserida em outros instrumentos também pertinentes aos conflitos armados não internacionais. [14]
A proibição aparece em manuais militares que são ou foram aplicáveis aos conflitos armados não internacionais. [15] Atacar os bens indispensáveis à sobrevivência da população civil é um delito de acordo com a legislação de vários Estados. [16] Declarações oficiais e outras práticas relativas aos conflitos armados não internacionais também se referem a esta norma. [17]
Não foi encontrada nenhuma prática oficial contrária com relação aos conflitos armados internacionais ou não internacionais. As violações desta norma foram, em geral, condenadas, também pelas Nações Unidas e outras organizações internacionais, em particular, com respeito aos conflitos da Bósnia e Herzegovina e da República Democrática do Congo. [18] A XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em 1995, sublinhou, em termos gerais, “a proibição de atacar, destruir, remover ou inutilizar qualquer bem indispensável à sobrevivência da população civil”.[19] Esta proibição foi também destacada no Plano de Ação para o período 2000-2003, adotado pela XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho em 1999.[20] O CICV instou as partes dos conflitos armados internacionais e não internacionais e respeitar esta norma.[21]
Existem duas exceções para a proibição de atacar bens indispensáveis à sobrevivência da população civil. A primeira baseia-se na consideração de que os bens podem ser atacados se qualificarem como objetivos militares. O Protocolo Adicional I dispõe que este pode ser o caso se os bens forem empregados exclusivamente para a subsistência dos combatentes ou, de outro modo, em apoio direto a uma ação militar. [22] Esta exceção figura em muitos manuais militares e em algumas legislações e declarações oficiais.[23] A prática reconhece, contudo, que quando os bens não são usados exclusivamente para a subsistência dos combates, mas em apoio direto a uma ação militar, a proibição de inanição não permite o ataque desses bens cujo resultado previsível seja a inanição da população civil. Esta prática inclui os Estados que não são partes do Protocolo Adicional I.[24] Não está claro se esta exceção também se aplica aos conflitos armados não internacionais porque o artigo 14 do Protocolo Adicional II não dispõe sobre isto, tampouco havendo prática que a ampare.
A segunda exceção consiste na chamada “política de terra arrasada” aplicada na defesa do território nacional contra invasões. O Protocolo Adicional I a permite “reconhecendo-se as exigências vitais de qualquer Parte em conflito na defesa de seu território nacional contra invasão (...) quando o exija uma necessidade militar imperativa”. [25] Esta exceção é reconhecida em vários manuais militares e declarações oficiais, [26] incluindo dos Estados que não são partes do Protocolo Adicional I. [27] Não está claro se a política de terra arrasada também se aplica aos conflitos armados não internacionais porque o artigo 14 do Protocolo Adicional II não dispõe sobre isto. O Manual Militar Básico da Colômbia afirma que “em todos os conflitos armados” é proibido ordenar uma política de terra arrasada como método de combate. [28]
As represálias dos beligerantes contra os bens indispensáveis à sobrevivência da população civil são apresentadas no capítulo 41.
Os Protocolos Adicionais I e II apresentam os seguintes exemplos de bens indispensáveis à sobrevivência da população civil: os gêneros alimentícios e as zonas agrícolas que os produzem, as colheitas, o gado, as instalações e reservas de água potável e as obras de irrigação.[29] A lista não é exaustiva como indica os termos “tais como” das respectivas disposições. Durante a negociação dos Elementos dos Crimes para o Tribunal Penal Internacional, reconheceu-se que o significado comum da palavra “inanição” cobria mais do que somente o significado mais geral da privação ou fornecimento insuficiente de alguns itens essenciais, ou de algo necessário para a sobrevivência. Como consequência, outros exemplos que foram mencionados durante as negociações incluíam itens não alimentícios indispensáveis como medicamentos e, em alguns casos, cobertores.[30] É importante assinalar que a esse respeito os Protocolos Adicionais I e II consideram alimentos e produtos médicos como essenciais à sobrevivência da população civil, enquanto que o Protocolo Adicional I também menciona vestuário, roupas de cama e alojamento de urgência.[31]
[1]Protocolo Adicional I, artigo 54(2) (adotado por consenso) (ibid., § 188).
[2]Yves Sandoz, Christophe Swinarski, Bruno Zimmermann (eds.), Commentary on the Additional Protocols, CICV, Genebra, 1987, § 2098.
[3]Protocolo Adicional I, artigo 54(2) (adotado por consenso) (citado no Vol. II, Cap. 17, § 188).
[4]França, Reservas e declarações feitas ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 189); Reino Unido, Reservas e declarações feitas ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 190).
[5]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(b)(xxv) (ibid., § 192).
[6]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., §§ 199–200), Bélgica (ibid., § 201), Benin (ibid., § 202), Canadá (ibid., § 203), Colômbia (ibid., § 204), Equador (ibid., § 205), França (ibid., §§ 206–208), Alemanha (ibid., §§ 209–210), Indonésia (ibid., § 212), Israel (ibid., § 213), Quênia (ibid., § 214), Madagascar (ibid., § 215), Países Baixos (ibid., §§ 216–217), Nova Zelândia (ibid., § 218), Nigéria (ibid., § 219), África do Sul (ibid., § 220), Espanha (ibid., § 221), Suécia (ibid., § 222), Suíça (ibid., § 223), Togo (ibid., § 224), Reino Unido (ibid., § 225), Estados Unidos (ibid., §§ 226–227) e Iugoslávia (ibid., § 228).
[7]Ver os manuais militares da França (ibid., § 206), Indonésia (ibid., § 212), Israel (ibid., § 213), Quênia (ibid., § 214), Reino Unido (ibid., § 225) e Estados Unidos (ibid., §§ 226–227).
[8]Estados Unidos, Annotated Supplement to the Naval Handbook (ibid., § 227).
[9]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., § 200), Equador (ibid., § 205), França (ibid., § 208), Alemanha (ibid., § 210), Nova Zelândia (ibid., § 218), Espanha (“com a intenção de fazer a população civil padecer de fome”) (ibid., § 221), Suécia (ibid., § 222), Estados Unidos (ibid., §§ 226–227) e Iugoslávia (ibid., § 228).
[10]Ver, p.ex., os manuais militares da Bélgica (ibid., § 201), Benin (ibid., § 202), Canadá (“por qualquer motivo”) (ibid., § 203), Colômbia (ibid., § 204), França (ibid., §§ 206–207), Indonésia (ibid., § 212), Israel (ibid., § 213), Quênia (ibid., § 214), Madagascar (ibid., § 215), Países Baixos (“por qualquer motivo”) (ibid., §§ 216–217), Nigéria (ibid., § 219), África do Sul (ibid., § 220), Suíça (ibid., § 223), Togo (ibid., § 224) e Reino Unido (ibid., § 225).
[11]Ver, p.ex., a legislação da Colômbia (ibid., § 233), República Tcheca (ibid., § 235), Estônia (ibid., § 237), Países Baixos (ibid., § 245), Peru (ibid., § 249), Eslováquia (ibid., § 250) e Espanha (ibid., § 251); ver também o projeto de lei da Argentina (ibid., § 229), El Salvador (ibid., § 236) e Nicarágua (ibid., § 247).
[12]Protocolo Adicional II, artigo 14 (adotado por consenso) (ibid., § 191).
[13]Yves Sandoz, Christophe Swinarski, Bruno Zimmermann (eds.), Commentary on the Additional Protocols, CICV, Genebra, 1987, § 4800.
[14]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre a Croácia e a RFSI, par. 6 (citado no Vol. II, Cap. 17, § 194); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.5 (ibid., § 195).
[15]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 198), Austrália (ibid., §§ 199–200), Benin (ibid., § 202), Canadá (ibid., § 203), Colômbia (ibid., § 204), Equador (ibid., § 205), França (ibid., § 208), Alemanha (ibid., §§ 209–210), Quênia (ibid., § 214), Madagascar (ibid., § 215), Países Baixos (ibid., § 216), Nova Zelândia (ibid., § 218), Nigéria (ibid., § 219), África do Sul (ibid., § 220), Espanha (ibid., § 221), Togo (ibid., § 224) e Iugoslávia (ibid., § 228).
[16]Ver, p.ex., a legislação da Colômbia (ibid., § 233), Estônia (ibid., § 237), Alemanha (ibid., § 239), Irlanda (ibid., § 241), Noruega (ibid., § 248) e Espanha (ibid., § 251); ver também a legislação da República Tcheca (ibid., § 235), Peru (ibid., § 249) e Eslováquia (ibid., § 250), cuja aplicação não está excluída em tempos de conflito armado, e o projeto de lei da Argentina (ibid., § 229), El Salvador (ibid., § 236) e Nicarágua (ibid., § 247).
[17]Ver, p.ex., a declaração da Colômbia (ibid., § 259) e Filipinas (ibid., § 267) e a prática referida da Malásia (ibid., § 266) e Ruanda (ibid., § 268).
[18]Ver, p.ex., Conselho de Segurança da ONU, Declarações do Presidente (ibid., §§ 274–275); Alto Comissário da ONU para Direitos Humanos e Subsecretário da ONU para Assuntos Humanitários, Comunicado de Imprensa sobre a situação da República Democrática do Congo (ibid., § 281); UE, Declaração de Imprensa do Presidente sobre a situação da República Democrática do Congo (ibid., § 283).
[19]XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. II (ibid., § 286).
[20]XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. I (adotado por consenso) (ibid., § 287).
[21]Ver, p.ex., CICV, Conflito na África Meridional: apelo do CICV (ibid., § 290), Memorando sobre a Aplicabilidade do Direito Internacional Humanitário (ibid., § 291), Apelo em nome dos civis na Iugoslávia (ibid., § 293), Comunicado de Imprensa No. 1705 (ibid., § 296), Comunicado de Imprensa No. 1712 (ibid., § 297), Comunicado de Imprensa No. 1726 (ibid., § 297), Memorando sobre o Respeito pelo Direito Internacional Humanitário em Angola (ibid., § 298) e Memorando sobre o cumprimento do Direito Internacional Humanitário pelas Forças que Participam na Operação Turquesa (ibid., § 299).
[22]Protocolo Adicional I, artigo 54(3) (adotado por consenso) (ibid., § 308).
[23]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., § 313), Bélgica (ibid., § 314), Canadá (ibid., § 315), Israel (ibid., § 316), Países Baixos (ibid., § 317), Nova Zelândia (ibid., § 318), Espanha (ibid., § 319), Suécia (ibid., § 320) e Iugoslávia (ibid., § 321) e a legislação da Espanha (ibid., § 323); ver também o projeto de lei da Argentina (ibid., § 322) e as declarações de Colômbia (ibid., § 325) e Estados Unidos (ibid., § 327).
[24]Ver Israel, Manual on the Laws of War (ibid., § 316); Estados Unidos, Discurso do Vice-Conselheiro Jurídico do Departamento de Estado (ibid., § 327).
[25]Protocolo Adicional I, artigo 54(5) (adotado por consenso) (ibid., § 333).
[26]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., §§ 336–337), Canadá (ibid., § 338), Alemanha (ibid., § 340), Israel (ibid., § 341), Países Baixos (ibid., § 342), Nova Zelândia (ibid., § 343), Espanha (ibid., § 344), Suécia (ibid., § 345) e Iugoslávia (ibid., § 347); as declarações de Suécia (ibid., § 350) e Estados Unidos (ibid., § 351).
[27]Ver, p.ex., o manual militar de Israel (ibid., § 341) e a declaração dos Estados Unidos (ibid., § 351).
[28]Colômbia, Basic Military Manual (ibid., § 339).
[29]Protocolo Adicional I, artigo 54(2) (adotado por consenso) (ibid., § 188); Protocolo Adicional II, artigo 14 (adotado por consenso) (ibid., § 191).
[30]Knut Dörmann, “Preparatory Commission for the International Criminal Court: The Elements of War Crimes – Part II: Other Serious Violations of the Laws and Customs Applicable in International and Non-International Armed Conflicts”, International Review of the Red Cross, Vol. 83, 2001, pp. 475–476.
[31]Protocolo Adicional I, artigo 69(1); Protocolo Adicional II, artigo 18(2).