Norma 38. Ataques contra bens culturais

Norma 38. Toda parte em conflito deve respeitar os bens culturais: A. Devem ser tomados cuidados especiais nas operações militares para evitar danos aos prédios destinados ao culto religioso, à educação, às artes, às ciências ou à beneficência ou monumentos históricos, exceto se forem objetivos militares. B. Os bens de grande importância para o patrimônio cultural dos povos não devem ser objetos de ataques, exceto se uma imperativa necessidade militar assim o exigir.
Volume II, Capítulo 12, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais.
Um bem cultural não pode ser feito objeto de ataque desde que seja um bem de caráter civil (ver Norma 7). Somente pode ser atacado se for qualificado como objetivo militar (ver Norma 10). O Estatuto do Tribunal Penal Internacional salienta, portanto, que dirigir intencionalmente ataques contra edifícios consagrados ao culto religioso, à educação, às artes, às ciências ou à beneficência ou monumentos históricos é um crime de guerra em conflitos armados internacionais e não internacionais, “sempre que não se trate de objetivos militares”.[1]
A obrigação de se tomar cuidados especiais para evitar danos aos prédios destinados ao culto religioso, à educação, às artes, às ciências ou à beneficência ou monumentos históricos, sempre que não forem utilizados para fins militares, figura em muitos manuais militares,[2] reafirmada pelas legislações de inúmeros Estados, pelas quais atacar estes bens é um delito passível de punição.[3] Os ataques contra tais bens foram condenados pelos Estados, pelas Nações Unidas e por outras organizações internacionais, como os que ocorreram nos conflitos do Afeganistão na Coreia, entre Irã e Iraque, no Oriente Médio e na Ex-Iugoslávia.[4]
Enquanto que, em um ataque contra um objetivo militar, devem se tomar todas as precauções factíveis para evitar e, em última instância, minimizar os danos incidentais aos bens de caráter civil (ver Norma 15), requerem-se cuidados especiais para evitar danos a alguns dos bens civis mais valiosos. Esta exigência já havia sido reconhecida no Código Lieber, na Declaração de Bruxelas e no Manual de Oxford e codificada nos Regulamentos da Haia.[5] O Relatório da Comissão sobre Responsabilidade criada depois da I Guerra Mundial identifica a “destruição arbitrária dos prédios e monumentos históricos consagrados à religião, beneficência e educação” como uma violação das leis e costumes da guerra sujeita ao processo penal.[6]
A exigência de cuidado especial também foi invocada em declarações oficiais.[7] O Plano de Ação para o período 2000-2003, adotado pela XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho em 1999, instou a todas as partes de um conflito armado a protegerem os bens culturais e os locais de culto, além de respeitarem a proibição total de dirigir ataques contra tais bens.[8]
Com relação aos bens de “grande importância para o patrimônio cultural dos povos”, a Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais buscou reforçar a sua proteção ao encorajar a colocação de um escudo azul e branco nos bens,[9] ao mesmo tempo em que limitou a legalidade dos ataques para situações bem excepcionais em que a proteção pode ser revogada em casos de “necessidade militar imperativa”.[10]
Até o presente momento, a Convenção da Haia foi ratificada por 111 Estados. Os princípios fundamentais de proteção e preservação dos bens culturais na Convenção são amplamente percebidos como reflexo das normas do direito internacional consuetudinário, como declarado na Conferência Geral da UNESCO e pelos Estados que não são partes da Convenção.[11] A aplicação desta norma nos conflitos armados não internacionais, conforme o direito internacional consuetudinário, foi reconhecida pelo Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia no caso Tadić em 1995.[12]
Muitos manuais militares estipulam a obrigação de se respeitar e proteger os bens culturais de grande importância para o patrimônio cultural dos povos,[13] incluindo os manuais dos Estados que não são, ou não eram no momento, partes da Convenção da Haia.[14] É um delito atacar os bens de grande importância para o patrimônio cultural dos povos, conforme a legislação de inúmeros Estados.[15]
O Segundo Protocolo à Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais, adotado por consenso em 1999, atualiza a Convenção à luz dos avanços do Direito Internacional Humanitário desde 1954. É relevante o fato de que o Segundo Protocolo manteve a revogação em caso de necessidade militar imperativa, como solicitado por muitos Estados durante as reuniões preparatórias, porém buscou esclarecer seu significado. Dispõe que somente se pode invocar uma revogação com base na necessidade militar imperativa quando e enquanto: (1) o bem cultural em questão for transformado, pela sua função, em um objetivo militar; e (2) não houver alternativa possível de se obter uma vantagem militar equivalente àquela oferecida ao se atacar este objetivo.[16] O Segundo Protocolo requer ainda que a existência desta necessidade seja estabelecida em certo nível de comando e que, em caso de ataque, um aviso antecipado seja eficazmente transmitido, desde que as circunstâncias o permitam.[17] Durante a negociação do Segundo Protocolo, esta interpretação da revogação em caso de necessidade militar imperativa foi aceita sem controvérsia.
Esta norma não deve ser confundida com a proibição de atacar bens culturais do artigo 53(1) do Protocolo Adicional I e do artigo 16 do Protocolo Adicional II, que não preveem revogação em caso de necessidade militar imperativa.[18] Como ressaltado por inúmeras declarações na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, esses artigos foram elaborados para cobrir apenas um número limitado de bens culturais muito importantes, especialmente aqueles que fazem parte do patrimônio cultural ou espiritual dos “povos” (ou seja, da humanidade), enquanto que o âmbito da Convenção da Haia é mais amplo e cobre bens que fazem parte do patrimônio cultural de “todas as pessoas”.[19] Os bens protegidos pelos Protocolos Adicionais devem ser de tal importância que são reconhecidos por todos, mesmo sem estarem sinalizados. Na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, muitos Estados indicaram que, apesar da ausência de uma revogação, os bens culturais de tanta importância poderiam se tornar objetos de ataque se fossem empregados de forma ilícita com fins militares.[20]
[1]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(b)(ix) e (e)(iv) (citado em Vol. II, Cap. 12, § 19).
[2]Ver, p. ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 40), Austrália (ibid., §§ 41–42), Bélgica (ibid., §§ 43–44), Burkina Faso (ibid., § 47), Camarões (ibid., § 49), Congo (ibid., § 53), República Dominicana (ibid., § 56), Equador (ibid., § 57), França (ibid., § 58), Alemanha (ibid., § 62), Indonésia (ibid., § 65), Israel (ibid., § 67), Coreia do Sul (ibid., § 71), Mali (ibid., § 74), Marrocos (ibid., § 75), Nova Zelândia (ibid., § 79), Nigéria (ibid., § 81), Rússia (ibid., § 84), Senegal (ibid., § 85), Suécia (ibid., § 88), Reino Unido (ibid., §§ 93–94) e Estados Unidos (ibid., §§ 95–102).
[3]Ver, p. ex., a legislação da Argentina (ibid., § 105), Austrália (ibid., § 109), Azerbaijão (ibid., § 110), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 113), Bulgária (ibid., § 114), Canadá (ibid., § 117), Chile (ibid., § 118), China (ibid., § 119), Colômbia (ibid., § 120), Congo (ibid., § 122), Croácia (ibid., § 124), República Dominicana (ibid., § 128), Estônia (ibid., § 130), Alemanha (ibid., § 132), Itália (ibid., § 135), Quirguistão (ibid., § 138), Mali (ibid., § 142), México (ibid., § 143), Países Baixos (ibid., §§ 144–145), Nova Zelândia (ibid., § 147), Nicarágua (ibid., § 148), Paraguai (ibid., § 152), Peru (ibid., § 153), Polônia (ibid., § 154), Romênia (ibid., § 155), Rússia (ibid., § 156), Eslovênia (ibid., § 158), Espanha (ibid., § 160), Reino Unido (ibid., § 167), Estados Unidos (ibid., § 168), Uruguai (ibid., § 169), Venezuela (ibid., § 170) e Iugoslávia (ibid., § 171); ver também o projeto de lei de Burundi (ibid., § 115) e Trinidad e Tobago (ibid., § 165).
[4] Ver, p. ex., a prática do Cabo Verde (ibid., § 181), China (ibid., § 183), Croácia (ibid., § 185), França (ibid., § 192), Alemanha (ibid., § 194), Irã (ibid., § 202), Paquistão (ibid., § 215), Emirados Árabes Unidos (ibid., § 219) e Iugoslávia (ibid., §§ 237–239); Conselho de Segurança da ONU, Res. 1265 (ibid., § 244); Assembleia Geral da ONU, Res. 47/147, 49/196 e 50/193 (ibid., § 245); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 1984/1, 1985/1, 1986/1, 1987/2, 1988/1, 1989/2 e 1986/43 (ibid., § 247), Res. 1994/72 (ibid., § 248) e Res. 1998/70 (ibid., § 249); UNESCO, Conferência Geral, Res. 4.8 (ibid., § 251); OCI, Grupo de Contato sobre Jammu e Caxemira (ibid., § 260) e Res. 1/5-EX (ibid., § 261); Conferência da Cúpula Islâmica, 9ª Sessão, Res. 25/8-C (IS) (ibid., § 266).
[5]Código Lieber, artigo 35 (ibid., § 25); Declaração de Bruxelas, artigo 17 (ibid., § 26); Manual de Oxford, artigo 34 (ibid., § 27); Regulamentos da Haia, artigo 27 (ibid., §§ 1–2).
[6]Relatório da Comissão sobre Responsabilidade ( ibid., § 28).
[7]Ver, p. ex., as declarações da Áustria (ibid., § 178), Egito (ibid., § 186), França (ibid., § 189), Israel (ibid., § 205), Reino Unido (ibid., §§ 220 e 222–225), Estados Unidos (ibid., §§ 226 e 231–233) e Iugoslávia (ibid., § 236).
[8]XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Plano de Ação para o período 2000–2003 (adotado por consenso) (ibid., § 265).
[9]Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais, artigos 6 e 16.
[10]Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais, artigo 4(2) (citado em Vol. II, Cap. 12, § 7).
[11]UNESCO, Conferência Geral, Res. 3.5 (ibid., § 250); Estados Unidos, Annotated Supplement to the US Naval Handbook (ibid., § 103).
[12]TPI Ex-Iugoslávia, Tadić case, Agravo de Instrumento (ibid., § 268).
[13]Ver, p. ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 40), Austrália (ibid., §§ 41–42), Benin (ibid., § 45), Canadá (ibid., §§ 50–51), Colômbia (ibid., § 52), Croácia (ibid., §§ 54–55), França (ibid., §§ 59–61), Alemanha (ibid., §§ 62–63), Hungria (ibid., § 64), Israel (ibid., § 67), Itália (ibid., §§ 68–69), Quênia (ibid., § 70), Coreia do Sul (ibid., § 72), Madagascar (ibid., § 73), Países Baixos (ibid., §§ 76–77), Nova Zelândia (ibid., § 79), Filipinas (ibid., §§ 82–83), Rússia (ibid., § 84), África do Sul (ibid., § 86), Espanha (ibid., § 87), Suécia (ibid., § 89), Suíça (ibid., §§ 90–91), Togo (ibid., § 92) e Estados Unidos (ibid., § 103) e a prática referida de Israel (ibid., § 66).
[14]Ver, p. ex., os manuais militares de Benin (ibid., § 45), Colômbia (ibid., § 52), Croácia (ibid., § 55), Quênia (ibid., § 70), Coreia do Sul (ibid., § 72), Nova Zelândia (ibid., § 79), Filipinas (ibid., §§ 82–83), Togo (ibid., § 92), Reino Unido (ibid., §§ 93–94) e Estados Unidos (ibid., § 103).
[15]Ver, p. ex., a legislação da Armênia (ibid., § 107), Austrália (ibid., § 108), Bielo-Rússia (ibid., § 111), Bélgica (ibid., § 112), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 113), Canadá (ibid., § 116), Colômbia (ibid., § 121), Ilhas Cook (ibid., § 123), Croácia (ibid., § 124), Cuba (ibid., § 125), Chipre (ibid., § 126), República Tcheca (ibid., § 127), Geórgia (ibid., § 131), Hungria (ibid., § 133), Irlanda (ibid., § 134), Látvia (ibid., § 139), Lituânia (ibid., § 141), Países Baixos (ibid., § 145), Nova Zelândia (ibid., § 146), Níger (ibid., § 150), Noruega (ibid., § 151), Polônia (ibid., § 154), Romênia (ibid., § 155), Rússia (ibid., § 156), Eslováquia (ibid., § 157), Eslovênia (ibid., § 158), Espanha (ibid., §§ 159–160), Suécia (ibid., § 161), Suíça (ibid., § 162), Tajiquistão (ibid., § 164), Reino Unido (ibid., § 166), Iugoslávia (ibid., § 171) e Zimbábue (ibid., § 172); ver também o projeto de lei da Argentina (ibid., § 106), El Salvador (ibid., § 129), Jordan (ibid., § 137), Líbano (ibid., § 140) e Nicarágua (ibid., § 149).
[16]Segundo Protocolo à Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais, artigo 6(a) (ibid., § 21).
[17]Segundo Protocolo à Convenção da Haia para a Proteção de Bens Culturais, artigo 6(c) e (d) (ibid., § 21).
[18]Protocolo Adicional I, artigo 53(1) (adotado por consenso) (ibid., § 10); Protocolo Adicional II, artigo 16 (adotado 35 votes a favor, 15 contra e 32 abstenções) (ibid., § 18).
[19]Ver, p. ex., as declarações da Austrália (ibid., § 175), Canadá (ibid., § 180), República Federal da Alemanha (ibid., § 193), Países Baixos (ibid., §§ 210–211), Reino Unido (ibid., § 220) e Estados Unidos (ibid., § 227).
[20]Ver, p. ex., as declarações da República Federal da Alemanha (ibid., § 193), Países Baixos (ibid., § 210), Reino Unido (ibid., § 220) e Estados Unidos (ibid., § 227).