Norma 37. Cidades abertas ou localidades não defendidas

Norma 37. São proibidos ataques contra uma localidade não defendida.
Volume II, Capítulo 11, Seção C.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais.
O conceito de localidades não defendidas está enraizado no conceito tradicional de “cidade aberta”. A proibição de atacar locais não defendidos foi incluída na Declaração de Bruxelas e no Manual de Oxford.[1] Foi codificada no artigo 25 dos Regulamentos da Haia, que preveem que “são proibidos os ataques ou bombardeios, por quaisquer meios, de cidades, vilarejos, moradias ou edifícios que não estejam defendidos”.[2] O Relatório da Comissão sobre Responsabilidade criada depois da I Guerra Mundial identifica “o bombardeio deliberado de locais não defendidos” como uma violação das leis e costumes da guerra que deve estar sujeita ao processo penal.[3] De acordo com o Protocolo Adicional I, é proibido fazer objeto de ataque a uma localidade não defendida, incorrendo em uma infração grave do Protocolo.[4] Conforme o Estatuto do Tribunal Penal Internacional, “atacar intencionalmente cidades, vilarejos, moradias ou edifícios que não estejam defendidos e que não sejam objetivos militares” é um crime de guerra em conflitos armados internacionais.[5]
A proibição de atacar localidades não defendidas figura em inúmeros manuais militares.[6] O Manual de DIH da Suécia identifica a principal norma relativa às localidades não defendidas no artigo 59 do Protocolo Adicional I como uma codificação de uma norma pré-existente do direito internacional consuetudinário.[7] É um delito atacar localidades não defendidas de acordo com a legislação de muitos Estados.[8] Esta proibição está amparada por declarações oficiais.[9] A prática inclui os Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I.[10]
A proibição de atacar localidades não defendidas consta no artigo 3º do Estatuto do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia, de acordo com o qual o Tribunal é competente para processar violações das leis e costumes de guerra, incluindo “ataques ou bombardeios, por qualquer meio, de cidades, vilarejos, moradias ou edifícios não defendidos”.[11]
Esta norma também figura nos manuais militares que são ou foram aplicáveis em conflitos armados não internacionais.[12] É um delito atacar localidades não defendidas em qualquer conflito armado, conforme a legislação de muitos Estados.[13] Em 1997, no caso Perišić and Others, no qual várias pessoas foram condenadas por terem ordenado o bombardeio de Zadar e seus arredores, a Corte Distrital de Zadar, na Croácia, aplicou o artigo 25 dos Regulamentos da Haia, junto ao artigo 3º comum das Convenções de Genebra e os artigos 13 e 14 do Protocolo Adicional II. [14]
Enquanto que o conceito de localidades não defendidas foi elaborado especificamente para conflitos armados internacionais, também se aplica a conflitos armados não internacionais. Assim foi com a proibição de ataques a localidades não defendidas com base no conceito mais geral da necessidade militar: não há necessidade de se atacar uma cidade, vilarejo, moradia ou edifício que esteja aberto para ocupação. Este norma é uma aplicação do princípio de que não se deve causar mais destruição a um adversário do que o absolutamente necessário, que também se aplica a conflitos armados não internacionais (ver Norma 50). Como afirmado no Manual de DICA do Quênia, conforme o direito costumeiro, “localidades não defendidas que podem ser ocupadas, não podem ser bombardeadas”.[15]
Não foi encontrada nenhuma prática contrária com relação aos conflitos armados não internacionais.
O Manual Militar do Reino Unido apresenta uma descrição útil de uma cidade aberta ou não defendida como uma cidade:
que está tão completamente indefesa, no seu interior ou exterior, que o inimigo pode entrar e tomar posse sem combates ou mortos e feridos, complementado pelo fato de que nenhuma cidade imediatamente atrás da linha de combate pode ser aberta ou não defendida, já que para atravessar esta linha o adversário deve combater. Portanto, qualquer cidade atrás da linha de frente do inimigo é uma cidade defendida, sujeita a ataques terrestres ou aéreos com as limitações impostas a todos os bombardeios, ou seja, que (...) estejam limitados aos objetivos militares (...). Desta forma, se uma cidade é ou não aberta é diferente da questão se a cidade contém ou não objetivos militares. Uma cidade na linha de combate sem meios de se defender, não defendida do exterior e na qual o inimigo pode entrar e da qual pode tomar posse a qualquer momento sem combates ou mortos e feridos causados, por exemplo, por campos minados não demarcados, é uma cidade não defendida mesmo que contenha fábricas de munições. Por outro lado, todas as cidades defendidas, estejam localizadas ou não na linha de frente, podem estar sujeitas a bombardeios.[16]
O artigo 59(2) do Protocolo Adicional I define o conceito de uma localidade não defendida como um “lugar habitado que se encontre nas proximidades ou no interior de uma zona onde as forças armadas estão em contato e que está aberta à ocupação por uma Parte adversa”.[17] Esta é essencialmente a mesma definição que para uma cidade aberta ou aérea não defendida, conforme o direito internacional consuetudinário.
O artigo 59(2) do Protocolo Adicional I esclarece o procedimento necessário para declarar uma localidade como não defendida, que é diferente daquele para as zonas estabelecidas por acordo, já que uma das partes em conflito pode declarar unilateralmente como não defendida uma localidade desde que: (1) todos os combatentes, assim como as armas e o material militar móveis tenham sido evacuados; (2) nenhum uso hostil é feito das instalações ou estabelecimentos militares fixos; (3) nenhum ato de hostilidade é cometido pelas autoridades ou pela população; e (4) não é realizada nenhuma atividade de apoio às operações militares.[18] A outra parte deve acusar o recebimento da declaração, devendo tratar a localidade como não defendida enquanto que essas condições estiverem sendo respeitadas.[19] Este procedimento figura em muitos manuais militares,[20] incluindo dos Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I.[21]
O artigo 59(5) do Protocolo Adicional I, conduto, prevê que as partes em conflito podem estabelecer localidades não defendidas mesmo que as condições acima não sejam respeitadas.[22] É evidente que a conclusão de um acordo fornece maiores garantias, permitindo que as partes estabeleçam as condições que julguem mais adequadas. O Manual de DICA do Quênia explica:
[localidades não defendidas] podem ser estabelecidas através de uma declaração unilateral e uma notificação entregue à Parte inimiga. No entanto, para maior segurança, os acordos formais devem passar pelas duas Partes (conforme o direito consuetudinário e os regulamentos da Haia, as localidades não defendidas que podem ser ocupadas, não podem ser bombardeadas mesmo que não haja notificação).[23]
Um ataque contra uma área ou localidade sem que isso seja militarmente necessário constituiria uma violação da proibição de destruir os bens de um adversário, salvo que a necessidade militar assim o exija (ver Norma 50).
Uma localidade perde sua proteção de ataques quando deixa de apresentar as condições exigidas. De acordo com o artigo 59(3) do Protocolo Adicional I, a presença de pessoas especialmente protegidas e de forças policiais com a única finalidade de manter a ordem pública não contraria as condições mencionadas anteriormente.[24]
[1]Declaração de Bruxelas, artigo 15 (ibid., § 233); Manual de Oxford, artigo 32(c) (ibid., § 234).
[2] Regulamentos da Haia de 1907, artigo 25 (ibid., § 228); ver também os Regulamentos da Haia de 1899, artigo 25 (ibid., § 227).
[3]Relatório da Comissão sobre Responsabilidade (ibid., § 235).
[4]Protocolo Adicional I, artigo 59(1) (ibid., § 230) e artigo 85(3)(d) (ibid., § 231).
[5]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(b)(v) (ibid., § 232).
[6]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., §§ 241–242), Austrália (ibid., § 243), Bélgica (ibid., § 244), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 245), Canadá (ibid., § 246), Croácia (ibid., §§ 247–248), Equador (ibid., § 249), França (ibid., §§ 250–251), Alemanha (ibid., § 252), Hungria (ibid., § 253), Indonésia (ibid., § 254), Itália (ibid., §§ 255–256), Quênia (ibid., § 257), Coreia do Sul (ibid., §§ 258–259), Países Baixos (ibid., §§ 260–261), Nova Zelândia (ibid., § 262), Nigéria (ibid., § 263), Rússia (ibid., § 264), África do Sul (ibid., § 265), Espanha (ibid., § 266), Suécia (ibid., § 267), Suíça (ibid., § 268), Reino Unido (ibid., §§ 269–270), Estados Unidos (ibid., §§ 271–276) e Iugoslávia (ibid., § 277).
[7]Suécia, IHL Manual (ibid., § 267).
[8]Ver, p.ex., a legislação de Armênia (ibid., § 279), Austrália (ibid., §§ 280–282), Azerbaijão (ibid., § 283), Belarus (ibid., § 284), Bélgica (ibid. , § 285), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 286), Canadá (ibid., §§ 288–289), China (ibid., § 290), Congo (ibid., § 291), Ilhas Cook (ibid., § 292), Croácia (ibid., § 293), Chipre (ibid., § 294), República Tcheca (ibid., § 295), Estônia (ibid., § 297), Geórgia (ibid., § 298), Alemanha (ibid., § 299), Hungria (ibid., § 300), Irlanda (ibid., § 301), Lituânia (ibid., § 304), Mali (ibid., § 305), Países Baixos (ibid., § 306–307), Nova Zelândia (ibid., §§ 308–309), Níger (ibid., § 311), Noruega (ibid., § 312), Polônia (ibid., § 313), Eslováquia (ibid., § 314), Eslovênia (ibid., § 315), Espanha (ibid., § 316), Tajiquistão (ibid., § 317), Reino Unido (ibid., §§ 319–320), Estados Unidos (ibid., § 321), Venezuela (ibid., § 322), Iugoslávia (ibid., § 323) e Zimbábue (ibid., § 324); ver também o projeto de lei da Argentina (ibid., § 278), Burundi (ibid., § 287), El Salvador (ibid., § 296), Jordan (ibid., § 302), Líbano (ibid., § 303), Nicarágua (ibid., § 310) e Trinidad e Tobago (ibid., § 318).
[9]Ver, p.ex., as declarações da China (ibid., § 330), Egito (ibid., § 332), Irã (ibid., § 336), Iraque (ibid., § 337) e Estados Unidos (ibid., § 340).
[10]Ver, p.ex., a prática e a prática referida do Azerbaijão (ibid., § 283), China (ibid., §§ 290 e 330), França (ibid., § 250), Indonésia (ibid., § 254), Irã (ibid., § 336), Iraque (ibid., § 337), Países Baixos (ibid., § 306), Reino Unido (ibid., §§ 269–270), e Estados Unidos (ibid., §§ 271–276, 321 e 340).
[11]Estatuto do TPI Ex-Iugoslávia, artigo 3(c) (ibid., § 238).
[12]Ver, p.ex., os manuais militares de Bósnia e Herzegovina (ibid., § 245), Croácia (ibid., §§ 247–248), Equador (ibid., § 249), Alemanha (ibid., § 252), Itália (ibid., §§ 255–256), Quênia (ibid., § 257), Coreia do Sul (ibid., § 259), África do Sul (ibid., § 265) e Iugoslávia (ibid., § 277).
[13]Ver, p.ex., a legislação da Armênia (ibid., § 279), Azerbaijão (ibid., § 283), Bielo-Rússia (ibid., § 284), Bélgica (ibid., § 285), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 286), Croácia (ibid., § 293), Geórgia (ibid., § 298), Alemanha (ibid., § 299), Lituânia (ibid., § 304), Níger (ibid., § 311), Polônia (ibid., § 313), Eslovênia (ibid., § 315), Espanha (ibid., § 316), Tajiquistão (ibid., § 317), Venezuela (ibid., § 322) e Iugoslávia (ibid., § 323); ver também a legislação da República Tcheca (ibid., § 295), Hungria (ibid., § 300) e Eslováquia (ibid., § 314), cuja aplicação não está excluída em tempos de conflitos armados , e o projeto de lei da Argentina (ibid., § 278), El Salvador (ibid., § 296), Jordan (ibid., § 302) e Nicarágua (ibid., § 310).
[14]Croácia, Corte Distrital de Zadar, Perišić and Others case (ibid., § 325).
[15]Quênia, LOAC Manual (ibid., § 209).
[16]Reino Unido, Military Manual (ibid., § 192).
[17]Protocolo Adicional I, artigo 59(2) (adotado por consenso) (ibid., § 202).
[18]Protocolo Adicional I, artigo 59(2) (adotado por consenso) (ibid., § 202).
[19]Protocolo Adicional I, artigo 59(4) (adotado por consenso), que afirma que “a declaração que se faça em virtude do parágrafo 2º será dirigida à Parte adversa e definirá e indicará, com a maior precisão possível, os limites da localidade não defendida. A Parte em conflito que receba a declaração acusará seu recebimento e tratará essa localidade como localidade não defendida, a menos que as condições mencionadas no parágrafo 2º não sejam efetivamente preenchidas e nesse caso o comunicará imediatamente à Parte que tenha feito 1ª declaração. Mesmo que as condições mencionadas no parágrafo 2º não sejam preenchidas, a localidade continuará gozando da proteção prevista nas demais disposições do presente Protocolo e nas outras normas de Direito Internacional aplicáveis aos conflitos armados”.
[20]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (citado em Vol. II, Cap. 11, § 204), Austrália (ibid., § 205), Canadá (ibid., § 206), França (ibid., § 207), Alemanha (ibid., § 208), Indonésia (ibid., § 254), Quênia (ibid., § 209), Países Baixos (ibid., § 210), Nova Zelândia (ibid., § 211), Suécia (ibid., § 212), Suíça (ibid., § 213), Estados Unidos (ibid., § 214) e Iugoslávia (ibid., § 215).
[21]Ver, p.ex., os manuais militares do Quênia (ibid., § 209), Indonésia (ibid., § 254) e Estados Unidos (ibid., § 214).
[22]Protocolo Adicional I, artigo 59(5) (adotado por consenso) (ibid., § 202).
[23]Quênia, LOAC Manual (ibid., § 209).
[24]Protocolo Adicional I, artigo 59(3) (adotado por consenso) (ibid., § 202).