Norma 22. Princípio das precauções contra os efeitos dos ataques

Norma 22. As partes em conflito devem tomar todas as precauções factíveis para proteger a população civil e os bens de caráter civil que se encontrem sob o seu controle contra os efeitos dos ataques.
Volume II, Capítulo 6, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. Esta é uma norma básica à qual as obrigações específicas contidas nas Normas 23-24. A prática colhida com relação a estas obrigações torna-se também relevante para comprovar a existência da norma e vice-versa.
O dever de cada parte em conflito de tomar todas as precauções factíveis para proteger a população civil e os bens de caráter civil que se encontrem sob seu controle contra os efeitos dos ataques encontra-se no artigo 58(c) do Protocolo Adicional I, ao qual não foi feita nenhuma reserva.[1]
Inúmeros manuais militares reafirmam este dever.[2] Está amparado por declarações oficiais e a prática referida, [3] que inclui os Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I. [4]
A obrigação de tomar todas as precauções factíveis para proteger a população civil e os bens de caráter civil contra os efeitos dos ataques foi incluída na minuta do Protocolo Adicional II, mas foi deixada de lado no último momento para que se adotasse um texto simplificado. [5] Consequentemente, o Protocolo Adicional II não requer explicitamente precauções contra os efeitos dos ataques. O artigo 13(1) requer que “a população civil e as pessoas civis gozarão de proteção geral contra os perigos provindos das operações militares”. [6] Seria difícil cumprir com este requisito sem tomar precauções contra os efeitos dos ataques. Além disso, esta exigência de tomar precauções contra os efeitos dos ataques foi incluída mais recentemente nas normas dos tratados aplicáveis aos conflitos armados não internacionais, nomeadamente o Segundo Protocolo da Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais. [7] Figura também em outros instrumentos relativos aos conflitos armados não internacionais. [8]
Os manuais militares que são ou foram aplicáveis em conflitos armados não internacionais especificam os requisitos para se tomar as precauções contra os efeitos dos ataques[9], amparados pela prática referida. [10]
Em 1965, a XX Conferência Internacional da Cruz Vermelha adotou uma resolução que insta os governos e outras autoridades responsáveis pelas ações em todos os conflitos armados a pouparem o máximo possível a população civil. [11] Foi reafirmada pela Assembleia Geral da ONU em uma resolução, adotada em 1968, para o respeito pelos direitos humanos em conflitos armados. [12] Além disso, em uma resolução adotada em 1970 sobre os princípios básicos para a proteção da população civil em conflitos armados, a Assembleia Geral da ONU demandou que “na condução das operações militares, todos os esforços devem ser feitos para poupar a população civil da devastação da guerra e todas as precauções necessárias devem ser tomadas para evitar os ferimentos, perdas e danos para a população civil”. [13]
A jurisprudência do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia no caso Kupreškić fornece mais provas sobre a natureza costumeira da exigência de se tomar precauções contra os efeitos dos ataques em conflitos armados internacionais e não internacionais. O Tribunal considerou, no acórdão, que esta norma era consuetudinária porque especificava e concretizava normas gerais pré-existentes. [14] Pode-se argumentar, na verdade, que o princípio de distinção (ver Normas 1 e 7), que é consuetudinário nos conflitos armados internacionais e não internacionais, requer um respeito inerente a ela. O Tribunal também se baseou no fato de que não foi contestada por nenhum Estado. [15] Tampouco foi encontrada nenhuma prática oficial contrária pelo presente estudo.
Esta prática deve ser lida conjuntamente com a prática extensa sobre a proibição de usar escudos humanos (ver a Norma 97). A violação deliberada da obrigação de se tomar todas as precauções factíveis contra os efeitos dos ataques é frequentemente associada com o uso de escudos humanos. Além disso, a jurisprudência internacional confirmou, de acordo com o Direito Internacional dos Direitos Humanos, a obrigação de tomar medidas positivas para proteger a vida (veja o comentário da Norma 97).
Dentre os exemplos da maneira em que a obrigação geral de se tomar precauções contra os efeitos dos ataques foi implementada, incluem-se em primeiro lugar as obrigações específicas identificadas nas Normas 23 e 24, referidas abaixo.
Igualmente, a prática demonstrou que a construção de abrigos, preparação de trincheiras, distribuição de informação e avisos, retirada da população para locais seguros, direção do tráfego, segurança da população civil e a mobilização das organizações de defesa civil são medidas que podem ser tomadas para poupar a população civil e os bens de caráter civil sob o controle de uma parte em conflito.
A obrigação de se tomar precauções “factíveis na medida do possível” contra os efeitos dos ataques foi interpretada por muitos Estados como se limitando as precauções que são praticáveis ou praticamente possíveis, levando em consideração todas as circunstâncias prevalecentes na época, incluindo considerações humanitárias e militares. [16] O Relator do Grupo de Trabalho, na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, afirmou que, após a inclusão da expressão “até onde seja factível” para qualificar todos os incisos do artigo 58, um acordo foi rapidamente alcançado. [17] De acordo com o Relator, esta revisão refletiu a preocupação de países pequenos e densamente povoados que teriam dificuldades em separar civis e bens de caráter civil de objetivos militares, e que mesmo países grandes pensariam que esta separação seria difícil ou impossível de se conseguir em muitos casos. [18]Ao ratificar o Protocolo Adicional I, a Áustria e a Suíça declararam que a obrigação seria aplicada de acordo com as exigências para a defesa do território nacional.[19]
A prática dos Estados indica que um atacante não está impedido de atacar objetivos militares se o defensor fracassar em tomar as precauções apropriadas ou usa deliberadamente civis como escudos em operações militares. O atacante, contudo, continua a estar sob a obrigação, em toda as circunstâncias, de tomar as precauções apropriadas no ataque (ver Norma 15), devendo respeitar o princípio da proporcionalidade (ver Norma 14) mesmo se o defensor viole o Direito Internacional Humanitário.
Inúmeros Estados indicaram que os comandantes militares têm que tomar decisões sobre as precauções contra os efeitos dos ataques com base na avaliação da informação de todas as fontes disponíveis no momento relevante. [20]
[1]Protocolo Adicional I, artigo 58(c) (adotado por 80 votos a favor, nenhum contra e 8 abstenções) (citado em Vol. II, Cap. 6, § 1).
[2]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 9), Camarões (ibid., § 11), Canadá (ibid., § 12), Croácia (ibid., § 13), Alemanha (ibid., § 14), Itália (ibid., § 15), Quênia (ibid., § 16), Madagascar (ibid., § 17), Países Baixos (ibid., § 18), Nova Zelândia (ibid., § 19), Nigéria (ibid., § 20), Rússia (ibid., § 21), Espanha (ibid., § 22), Suécia (ibid., § 23) e Estados Unidos (ibid., § 25).
[3]Ver, p.ex., as declarações da Alemanha (ibid., § 31), Iraque (ibid., § 34) e Estados Unidos (ibid., § 40) e a prática referida do Irã (ibid., § 33), Malásia (ibid., § 36), Síria (ibid., § 39) e Zimbábue (ibid., § 41).
[4]Ver, p.ex., a prática do Iraque (ibid., § 34), Quênia (ibid., § 16) e Estados Unidos (ibid., §§ 25 e 40) e a prática referida do Irã (ibid., § 33) e Malásia (ibid., § 36).
[5]Minuta do Protocolo Adicional II apresentada pelo CICV à Conferência Internacional que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, artigo 24(2) (ibid., § 3).
[6]Protocolo Adicional II, artigo 13(1) (adotado por consenso) (ibid., § 2).
[7]Segundo Protocolo da Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais, artigo 8º (citado em Vol. II, Cap. 12, § 290).
[8]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre a Croácia e a RFSI, para. 6 (citado em Vol. II, Cap. 6, § 5); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, para. 2.5 (ibid., § 6); Código de Conduta da CSCE, par. 36 (ibid., § 7); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 5.4 (ibid., § 8).
[9]Ver, p.ex., os manuais militares da Croácia (ibid., § 13), Alemanha (ibid. , § 14), Itália (ibid., § 15), Quênia (ibid., § 16), Madagascar (ibid., § 17) e Nigéria (ibid., § 20).
[10]Ver, p.ex., a prática referida da Argélia (ibid., § 30) e Malásia (ibid., § 36).
[11]XX Conferência Internacional da Cruz Vermelha, Res. XXVIII (ibid., § 45).
[12]Assembleia Geral da ONU, Res. 2444 (XXIII) (adotado por unanimidade de 111 votos a favor, nenhum contra e nenhuma abstenção) (ibid., § 42).
[13]Assembleia Geral da ONU, Res. 2675 (XXV) (adotado por 109 votos a favor, nenhum contra e 8 abstenções) (ibid., § 43).
[14]TPI para a Ex-Iugoslávia, Kupreškić case, Acórdão (ibid., § 46).
[15]TPI para a Ex-Iugoslávia, Kupreškić case, Acórdão (ibid., § 46).
[16]Ver as declarações da Argélia (ibid., § 49), Bélgica (ibid., § 49), Camarões (ibid., § 56), Canadá (ibid., §§ 49 e 57), França (ibid., § 49), Alemanha (ibid., §§ 49 e 58), Irlanda (ibid., § 49), Itália (ibid., §§ 49 e 59), Países Baixos (ibid., §§ 49 e 60), Espanha (ibid., § 49), Reino Unido (ibid., §§ 49 e 61) e Estados Unidos (ibid., § 62).
[17]Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, Relatório ao Comitê III sobre as Conclusões do Grupo de Trabalho (ibid., § 65).
[18]Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, Relatório ao Comitê III sobre as Conclusões do Grupo de Trabalho (ibid., § 65).
[19]Áustria, Reservas feitas ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 50); Suíça, Reservas feitas ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 51).
[20]Ver Cap. 4, nota 33.