Norma 15. Precauções no ataque

Norma 15. Na condução das operações militares, um cuidado constante deve ser tomado para preservar a população civil, as pessoas civis e os bens de caráter civil. Todas as precauções possíveis devem ser tomadas para evitar e, em última instância, minimizar a perda incidental de vidas civis, ferimentos dos civis e danos aos bens de caráter civil.
Volume II, Capítulo 5, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. Os dois componentes da norma estão inter-relacionados e a prática relativa a cada um reforça a validade do outro. Esta é uma norma básica à qual as obrigações específicas contidas nas Normas 16 a 21 acrescentam mais conteúdo. A prática colhida com relação a estas obrigações torna-se também relevante para comprovar a existência da norma e vice-versa.
O princípio das precauções no ataque foi estipulado pela primeira vez no artigo 2(3) da Convenção da Haia (IX) de 1907 que dispõe que, caso seja necessário, por razões militares, uma ação imediata contra objetivos navais ou militares localizados junto a um porto ou cidade não defendida, e nenhum prazo possa ser concedido ao inimigo, o comandante da força naval “tomará todas as disposições necessárias a fim de que resultem para a cidade os menores inconvenientes possíveis”. [1] Atualmente encontra-se melhor codificado no artigo 57(1) do Protocolo Adicional I, ao qual nenhuma reserva foi feita.[2]
A obrigação de se tomar um cuidado constante e/ou tomar precauções para evitar ou minimizar perdas civis incidentais está contida em inúmeros manuais militares[3] e amparada por declarações oficiais e prática relatada.[4] Esta prática inclui os Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I.[5] Quando o CICV fez um apelo às partes em conflito no Oriente Médio em outubro de 1973, ou seja, antes da adoção do Protocolo Adicional I, para que se respeitassem a obrigação de tomar precauções no ataque, os Estados em questão (Egito, Iraque, Israel e Síria) responderam favoravelmente.[6]
A exigência de tomar precauções no ataque foi incluída na minuta do Protocolo Adicional II, mas foi deixada de lado no último momento como forma de se adotar um texto simplificado. [7] Consequentemente, o Protocolo Adicional II não requer explicitamente as precauções. No entanto, o artigo 13(1) exige que “a população civil e as pessoas civis gozarão de proteção geral contra os perigos provindos das operações militares”, sendo difícil de cumprir com esta exigência sem tomar precauções no ataque. [8] Mais recentemente, as normas dos tratados aplicáveis aos conflitos armados não internacionais, nomeadamente o Protocolo Emendado II da Convenção de Certas Armas Convencionais e o Segundo Protocolo da Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais, explicitam a exigência de precauções no ataque. [9] Além disso, está contida em outros instrumentos relativos aos conflitos armados não internacionais.[10]
A obrigação de se tomar um cuidado constante e/ou tomar precauções para evitar ou minimizar perdas civis incidentais está contida em inúmeros manuais militares que são ou foram aplicáveis em conflitos armados não internacionais.[11] Existem várias declarações oficiais relativas aos conflitos armados em geral ou a conflitos armados não internacionais em particular que se referem a essa obrigação.[12]
Em 1965, a XX Conferência Internacional da Cruz Vermelha adotou uma resolução que instava os governos e outras autoridades responsáveis pelas ações em todos os conflitos armados a preservar o quanto mais possível a população civil. [13] Esta idéia foi retomada pela Assembleia Geral da ONU em uma resolução adotada em 1968 sobre o respeito pelos direitos humanos em conflitos armados.[14] Ainda, em uma resolução adotada em 1970 sobre os princípios básicos para a proteção da população civil em conflitos armados, a Assembleia Geral estipulou que “na condução das operações militares, todos os esforços devem ser feitos para preservar a população civil das devastações da guerra e todas as precauções necessárias devem ser tomadas para evitar ferimentos, perdas ou danos na população civil”.[15]
A jurisprudência do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia no caso Kupreškić e a Comissão Interamericana de Direitos Humanos no caso sobre os eventos de La Tablada, na Argentina, fornecem mais provas da natureza costumeira desta norma nos conflitos armados internacionais e não internacionais.[16] No caso Kupreškić, o Tribunal decidiu que a exigência de se tomar precauções no ataque era consuetudinária porque especificava e concretizava normas gerais pré-existentes. [17] Pode-se argumentar, na verdade, que o princípio de distinção, que é consuetudinário nos conflitos armados internacionais e não internacionais, requer um respeito inerente a esta norma. O Tribunal também fundamentou sua decisão no fato de que a norma não foi contestada por nenhum Estado.[18] Tampouco foi encontrada nenhuma prática oficial contrária pelo presente estudo.
O CICV tem feito apelos às partes em conflitos armados internacionais e não internacionais para respeitarem a exigência de se tomar precauções no ataque.[19]
A obrigação de se tomar todas as precauções “factíveis” foi interpretada por muitos Estados como se limitando as precauções que são praticáveis ou praticamente possíveis, levando em consideração todas as circunstâncias prevalecentes na época, incluindo considerações humanitárias e militares.[20] Os Protocolos II e III e o Protocolo Emendado II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais define a expressão “precauções factíveis” da mesma forma.[21]
Ao ratificar o Protocolo Adicional I, a Suíça declarou que a obrigação imposta pelo artigo 57(2) sobre “aqueles que planejam ou decidem um ataque” para tomar as medidas de precaução específicas, estipuladas pelo artigo, cria obrigações apenas para os “comandantes no nível de batalhão, ou grupo equivalente, e acima”. [22] Também manifestou anteriormente sua preocupação, na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, que os termos no caput do artigo 57(2) eram ambíguos e que “bem poderiam colocar um fardo de responsabilidade no pessoal militar de menor patente que normalmente deveria ser carregado pelos superiores”. [23] Também nesta Conferência Diplomática, a Áustria manifestou a mesma preocupação de que “não se poderia esperar que o pessoal militar de menor patente tome todas as precauções prescritas, particularmente no que diz respeito ao princípio de proporcionalidade durante um ataque”.[24] Ao ratificar o Protocolo Adicional I, o Reino Unido apresentou uma opinião similar com respeito à obrigação de cancelar ou suspender um ataque se ficar evidente que o alvo não é um objetivo militar ou que o ataque provavelmente cause danos excessivos aos civis (ver Norma 19), de forma que essa obrigação somente se aplicava “àqueles que possuem a autoridade e possibilidade prática de cancelar ou suspender o ataque”.[25]
Inúmeros Estados manifestaram a opinião de que os comandantes militares e outros que planejem, decidam ou executem os ataques devem necessariamente tomar decisões com base na avaliação da informação de todas as fontes disponíveis no momento relevante. [26] Ao mesmo tempo, muitos manuais militares ressaltam que o comandante deve obter o melhor trabalho de inteligência, incluindo a informação sobre concentrações de pessoas civis, importantes bens de caráter civil, bens especificamente protegidos, o meio ambiente e as imediações civis dos objetivos militares.[27]
[1]Convenção da Haia de 1907 (IX), artigo 2(3) (citado em Vol. II, Cap. 5, § 63).
[2]Protocolo Adicional I, artigo 57(1) (adotado por 90 votos, nenhum contra e 4 abstenções) (ibid., § 1).
[3]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., §§ 6 e 71), Bélgica (ibid., §§ 7 e 72), Benin (ibid., §§ 8 e 73), Camarões (ibid., § 9), Canadá (ibid., §§ 10 e 74), Croácia (ibid., §§ 11 e 75–76), Equador (ibid., §§ 12 e 77), França (ibid., §§ 13 e 78), Alemanha (ibid., §§ 14 e 79), Hungria (ibid., §§ 15 e 80), Israel (ibid., § 16), Itália (ibid., §§ 17 e 81), Quênia (ibid., § 82), Madagascar (ibid., §§ 18 e 83), Países Baixos (ibid., §§ 19–20 e 84), Nova Zelândia (ibid., §§ 21 e 85), Nigéria (ibid., §§ 22–23 e 86), Filipinas (ibid., § 87), România (ibid., § 24), Espanha (ibid., §§ 25 e 88), Suécia (ibid., § 26), Suíça (ibid., § 89), Togo (ibid., §§ 27 e 90), Reino Unido (ibid., § 91) e Estados Unidos (ibid., §§ 28–29 e 92–94).
[4]Ver, p.ex., as declarações de Costa Rica (ibid., § 99), Israel (ibid., § 101), Libéria (ibid., § 36), Países Baixos (ibid., §§ 38 e 105), Arábia Saudita (ibid., § 106), África do Sul (ibid., § 39), Reino Unido (ibid., §§ 41 e 108–111) e Estados Unidos (ibid., §§ 42 e 112–124) e a prática referida da Indonésia (ibid., §§ 35 e 100), Israel ( ibid., § 102), Jordânia (ibid., § 103), Malásia (ibid., §§ 37 e 104), Síria (ibid., §§ 40 e 107), Estados Unidos (ibid., § 125) e Zimbábue (ibid., § 126).
[5]Ver, p.ex., a prática e a prática referida da Indonésia (ibid., §§ 35 e 100), Israel (ibid., §§ 16 e 101–102), Quênia (ibid., § 82), Malásia (ibid., §§ 37 e 104), Filipinas (ibid., § 87), África do Sul (ibid., § 39), Reino Unido (ibid., §§ 41, 91 e 108–111) e Estados Unidos (ibid., §§ 28–29, 42, 92–94 e 112–125).
[6]Ver CICV, A Ação do Comitê Internacional no Oriente Médio (ibid., § 51).
[7]Minuta do Protocolo Adicional II submetida pelo CICV à Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, artigo 24(2) (ibid., § 3).
[8]Protocolo Adicional II, artigo 13(1) (adotado por consenso) (ibid., § 2).
[9]Protocolo Emendado II da CAC, artigo 3(10) (citado em Vol. II, Cap. 28, § 4); Segundo Protocolo da Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais, artigo 7º (citado em Vol. II, Cap. 5, § 208).
[10]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre Croácia e RFSI, par. 6 (ibid., §§ 4 e 67); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.5 (ibid., §§ 5 e 68); Código de Conduta da CSCE, par. 36 (ibid., § 69); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 5.3 (ibid., § 70).
[11]Ver, p.ex., os manuais militares do Benin (ibid., §§ 8 e 73), Croácia (ibid., §§ 11 e 75), Equador (ibid., §§ 12 e 77), Alemanha (ibid., §§ 14 e 79), Itália (ibid., §§ 17 e 81), Madagascar (ibid., §§ 18 e 83), Nigéria (ibid., §§ 22–23 e 86) e Togo (ibid., §§ 27 e 90).
[12]Ver, p.ex., as declarações da Bósnia e Herzegovina, República Sérvia (ibid., § 34), Colômbia (ibid., § 98), Libéria (ibid., § 36), Malásia (ibid., § 104), Reino Unido (ibid., § 41) e Estados Unidos (ibid., § 42).
[13]XX Conferência Internacional da Cruz Vermelha, Res. XXVIII (ibid., § 48).
[14]Assembleia Geral da ONU, Res. 2444 (XXIII) (adotada por voto unânime de 111 votos a favor e nenhum contra) (ibid., § 45).
[15]Assembleia Geral da ONU, Res. 2675 (XXV) (adotada por 109 votos a favor, nenhum contra e 8 abstenções) (ibid., § 46).
[16]TPI para a Ex-Iugoslávia, Kupreškić case, Acórdão (ibid., §§ 49 e 132); Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Caso 11.137 (Argentina) (ibid., § 133).
[17]TPI para a Ex-Iugoslávia, Kupreškić case, Acórdão (ibid., §§ 49 e 132).
[18]TPI para a Ex-Iugoslávia, Kupreškić case, Acórdão (ibid., §§ 49 e 132)
[19]Ver, p.ex., a prática do CICV (ibid., §§ 51, 53–61 e 135–142).
[20]Ver a prática da Argélia (ibid., § 147), Argentina (ibid., § 160), Austrália (ibid., § 161), Bélgica (ibid., § 148), Canadá (ibid., §§ 149, 162 e 168), França (ibid., §150), Alemanha (ibid., §§ 151 e 169), Índia (ibid., § 170), Irlanda (ibid., § 152), Itália (ibid., §§ 153 e 171), Países Baixos (ibid., §§ 154, 163 e 172), Nova Zelândia (ibid., § 164), Espanha (ibid., § 155), Turquia (ibid., § 174), Reino Unido (ibid., § 157) e Estados Unidos (ibid., § 175).
[21]Protocolo II da CAC, artigo 3(4) (citado em Vol. II, Cap. 28, § 4); Protocolo III da CAC, artigo 1(5) (citado em Vol. II, Cap. 30, § 109); Protocolo Emendado II da CAC, artigo 3(10) (citado em Vol. II, Cap. 28, § 4).
[22]Suíça, Declaração na assinatura e reserva na ratificação do Protocolo Adicional I (citado em Vol. II, Cap. 5, § 156).
[23]Suíça, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (ibid., § 173).
[24]Áustria, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (ibid., § 167).
[25]Reino Unido, Reservas e declarações ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 158).
[26]Ver Cap. 4, nota 33.
[27]Ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (citado em Vol. II, Cap. 5, § 185), Benin (ibid., § 186), Croácia (ibid., § 188), França (ibid., § 190), Itália (ibid., § 191), Madagascar (ibid., § 192), Nigéria (ibid., § 194), Espanha (ibid., § 195), Suécia (ibid., § 196) e Togo (ibid., § 197).