Norma 149. Responsabilidade pelas violações do Direito Internacional Humanitário

Norma 149. Um Estado é responsável pelas violações do Direito Internacional Humanitário que lhe são atribuídas, incluindo: (a) violações cometidas pelos seus órgãos, incluindo as suas forças armadas; (b) violações cometidas por indivíduos ou agências com competência para exercerem a autoridade governamental; (c) violações cometidas por indivíduos ou grupos que atuem de fato sob suas ordens, direção ou controle; e (d) violações cometidas por grupos particulares com condutas reconhecidas pelo Estado e adotadas como própria.
Volume II, Capítulo 42, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável a violações cometidas tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais.
Trata-se de uma norma de longa data do direito internacional consuetudinário, que figura no artigo 3º da Convenção da Haia (IV) de 1907 e reiterada no artigo 91 do Protocolo Adicional I, que prevê que um Estado será responsável por “todos os atos cometidos pelas pessoas que integrem suas forças armadas”. [1] Esta norma é uma aplicação da norma geral da responsabilidade dos Estados pelos atos ilícitos no âmbito internacional, pela qual um Estado é responsável pela conduta dos seus órgãos. [2] As forças armadas são consideradas um órgão estatal como qualquer outra agência dos poderes executivo, legislativo ou judiciário de um governo. A aplicação desta norma geral de atribuição da responsabilidade no âmbito do Direito Internacional Humanitário encontra-se nas IV Convenções de Genebra que determinam que a responsabilidade existe além do requisito de processar indivíduos por infrações graves. [3] Este princípio, que vai além da responsabilidade penal individual, também está reafirmado no Segundo Protocolo da Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais. [4]
Uma série de manuais militares determina que os Estados sejam responsáveis pelas violações do Direito Internacional Humanitário. Alguns deles referem-se de forma expressa aos atos cometidos pelos membros das forças armadas de um Estado, enquanto que outros tratam de modo mais geral sobre a responsabilidade pelas infrações graves ou crimes de guerra, não especificando por quem os atos devam ser cometidos para que sejam atribuídos ao Estado. [5] Contudo, é evidente, a partir do princípio geral de direito internacional mencionado acima, que os atos de qualquer órgão, seja militar ou civil, são atribuíveis ao Estado.
Existe jurisprudência nacional que ampara esta norma. Na sentença do caso Eichmann, de 1961, a Corte Distrital de Israel de Jerusalém atribuiu à Alemanha os atos ilícitos cometidos pelo réu, como se fossem seus próprios “atos de Estado”. [6] Ainda, no caso Reparation Payments, de 1963, a Corte Suprema Federal de Alemanha referiu-se ao “princípio do direito internacional público pelo qual um Estado parte de um conflito é também responsável pelos atos cometidos pelos seus cidadão em relação à condução das hostilidades que não estiver em linha com o direito internacional público” (ênfase no original). [7] No caso Distomo, de 2003, a mesma corte alemã afirmou que a responsabilidade dos Estados por atos ilícitos internacionais, cometidos durante as hostilidades “compreende a responsabilidade pelos atos de todos os indivíduos que pertençam às forças armadas”. [8] O caso J.T. perante a Corte Distrital da Haia, Países Baixos, em 1949, envolveu uma petição de devolução do dinheiro desaparecido durante a prisão de um indivíduo pelo movimento de resistência holandês na II Guerra Mundial, que foi depois descoberto ter sido tomado pela polícia. [9] O caso fornece mais evidências à norma de que os Estados são responsáveis pelas violações do Direito Internacional Humanitário cometidas pelos órgãos estatais. As declarações oficiais e a prática referida amparam ainda mais esta conclusão. [10]
O Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia, no acórdão do caso Furundžija, de 1998, e no acórdão sobre o recurso do caso Tadić, de 1999, susteve que um Estado é responsável pelo comportamento das suas forças armadas. [11]
Um Estado também é responsável pelas omissões dos seus órgãos quando estes tiverem o dever de agir, como no caso dos comandantes e outros superiores que forem responsáveis pela prevenção e punição de crimes de guerra (ver Norma 153). Este princípio aparece no artigo 2º da Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, que estipula que um ato ilícito internacional pode consistir de um “ato de omissão”. [12] No caso British Claims in the Spanish Zone of Morocco, de 1925, a arbitragem de Max Hubem determinou que um Estado que deixa de exercer a devida diligência para prevenir ou punir as ações ilícitas de grupos armados poderia ser responsabilizado por isso. [13] No caso Essen Lynching perante a Corte Militar do Reino Unido em Essen, os membros de uma escolta militar alemã foram condenados porque falharam em proteger prisioneiros de guerra aliados da agressão de uma multidão. [14] No caso Velásquez Rodríguez, a Corte Interamericana de Direitos Humanos determinou que um Estado seria responsável pela ações de grupos armados se não investigasse seriamente os atos que violaram os direitos de um indivíduo. [15] A mesma opinião foi partilhada pela Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos com relação aos assassinatos e maus tratos durante o conflito armado no Chade. [16]
Os Estados também são responsáveis pelos atos cometidos por outros indivíduos ou agências que tenham recebido, de acordo com o direito interno, a competência para exercerem uma porção da autoridade governamental. [17] Esta norma baseia-se na consideração que os Estados podem recorrer a agências paraestatais para a realização de certas atividades ao invés de órgãos estatais, mas que isso não os exime de responsabilidade.
Os Estados são responsáveis pelos atos de empresas ou indivíduos privados que são empregados pelas forças armadas para realizarem tarefas que lhe são típicas. São exemplos de tais indivíduos ou agências os mercenários ou empresas militares privadas.
Um Estado é responsável por todos os atos cometidos pelos seus órgãos e outros indivíduos ou agências com competência para agir em seu nome, mesmo que esses excedam sua autoridade ou contrariem as ordens. [18]
Com relação às forças armadas de um Estado, este princípio figura no artigo 3º da Convenção da Haia (IV) de 1907 e no artigo 91 do Protocolo Adicional I, que prevê que uma parte em conflito é responsável por “todos os atos” cometidos por indivíduos que integram as suas forças armadas. [19] No caso Distomo, de 2003, a Corte Suprema Federal da Alemanha determinou que a responsabilidade de um Estado “compreende a responsabilidade pelos atos de todos os indivíduos que pertençam às forças armadas, não somente nos casos que se inserem na esfera de competência, mas também quando ajam sem ordens ou contra elas”. [20]
O Relatório sobre a Prática dos EUA, entretanto, estipula que consiste opinio juris dos Estados Unidos que um Estado não seja responsável pelos atos “privados” de suas forças armadas. [21] O Panfleto da Força Aérea dos EUA determina que os Estados não incorrem em nenhuma obrigação pelas violações do direito dos conflitos armados cometidas por indivíduos fora da sua área geral de responsabilidade, exceto caso seja possível demonstrar que o erro foi devido à supervisão ou treinamento inadequado.[22] O comentário sobre a Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados distingue, do mesmo modo, entre os “casos em que os funcionários agiram com competência para tal, embora de maneira ilícita ou contrária às ordens”, que são atribuíveis ao Estado, e “casos em que a conduta dista sobremaneira do âmbito das suas funções oficiais que deverá ser atribuída aos indivíduos particulares”, não sendo o Estado responsabilizado. [23]
Um Estado também pode ser responsabilizado pelas ações de indivíduos ou grupos que não fazem parte de sua estrutura nem estão autorizados, segundo a legislação nacional, a exercerem a autoridade governamental, se esses atuarem de fato sob as ordens, direção ou controle daquele Estado. [24]
A Corte Internacional de Justiça determinou, em relação ao caso Nicaragua (Merits), de 1986, que para os Estados Unidos sejam responsáveis pelas violações de Direitos Humanos e Direito Internacional Humanitário, cometidas pelos Contras na Nicarágua, teriam que ter tido “um controle efetivo sobre as operações militares e paramilitares durante as quais ocorreram as violações”. [25] No acórdão do recurso do caso Tadić, de 1999, o Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia estipulou que “o alcance do requisito de controle estatal varia”. Segundo o Tribunal, a conduta de um indivíduo privado ou um grupo que não esteja organizado militarmente somente será atribuída a um Estado se forem dadas ordens específicas para este fim. Entretanto, a conduta de forças armadas, milícias ou unidades paramilitares subordinadas é atribuível a um Estado que tem controle “global”. [26] Tal controle existiria, de acordo com o Tribunal, quando um Estado “cumpre com a função de organizar, coordenar ou planejar as ações militares de um grupo militar, além de financiar, treinar, equipar e fornecer apoio operacional ao grupo”. O requisito, porém, de “controle global” não chega a incluir “a transmissão de ordens específicas pelo Estado, ou a direção de cada operação individual”. Nos casos em que os grupos armados operem no território de outro Estado, o Tribunal considerou que “provas mais abrangentes e contundentes são necessárias para demonstrar que o Estado tem o controle genuíno das unidades ou grupos, não somente com financiamento ou equipamento, mas também com uma direção geral e auxilio para planejar suas ações”. [27]
Conforme o comentário sobre a Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, “as questões jurídicas e a situação factual” nos casos mencionados anteriormente perante a Corte Internacional de Justiça e o Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia diferiam-se entre si, devendo-se “apreciar em cada caso se a conduta particular era ou não realizada sob o controle de um Estado, em tal medida que lhe devesse ser atribuída”. [28]
Em 2001, em um relatório sobre as denúncias de assassinatos cometidos em 1991 em Riofrio, na Colômbia, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos estipulou que o Estado era responsável pelas ações das forças militares porque havia provas que demonstravam que os agentes do Estado (nomeadamente setores do exército) ajudaram a coordenar o massacre, realizá-lo e depois encobertá-lo. [29]
Em relação a indivíduos ou grupos particulares que não estão organizados militarmente, o Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia, no caso Tadić, de 1999, determinou que esses poderiam ser considerados um órgão de facto de um Estado, portanto, este poderia ser responsabilizado pelos seus atos, caso ordens específicas relativas aos mesmos tenham sido emitidas ao indivíduo ou grupo. [30]
A prática dos Estados também indica que a responsabilidade dos Estados por atos cometidos por indivíduos ou grupos privados pode surgir através do subsequente reconhecimento e adoção dos seus atos. [31] Tornam-se, desse modo, atos do Estado, independente do fato de o indivíduo ou agência não serem um órgão estatal, no momento em que ocorrem, e não terem sido ordenados a agir em nome do Estado. Por exemplo, no caso Priebkek, de 1996, o Tribunal Militar de Roma responsabilizou a Itália pelo comportamento de partisans italianos durante a II Guerra Mundial, com o fundamento de que o país havia encorajado suas ações e os reconhecido oficialmente após o conflito. [32] No caso J.T., de 1949, a Corte Distrital da Haia também levantou a questão de quanto se poderia responsabilizar um Estado cujo território foi ocupado, após a liberação, por atos cometidos pelo movimento de resistência organizado com o consentimento do governo no exílio. [33] O Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia ressaltou o mesmo no acórdão do recurso do caso Tadić, de 1999, quando decidiu que um Estado era responsável pelos atos de indivíduos ou grupos que não estivessem organizados militarmente, podendo ser considerados como órgãos estatais de facto, se o ato ilícito tenha sido endossado ou aprovado publicamente ex post facto pelo Estado. [34]
Os grupos armados de oposição devem respeitar o Direito Internacional Humanitário (ver Norma 139) e operar segundo um “comando responsável”. [35] Pode-se argumentar, portanto, que incorrem em responsabilidade pelos atos cometidos por indivíduos que integram esses grupos, cujas consequências, porém, não são evidentes.
O artigo 14(3) da Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, segundo a versão adotada provisoriamente em 1996, determinou que o fato de que a conduta de uma facção de um movimento de insurreição não seja considerada um ato de Estado “não traz prejuízo à atribuição da conduta do segmento do movimento de insurreição a este mesmo, nos casos em que esteja em conformidade com o direito internacional”. [36] Enquanto que este artigo foi subsequentemente excluído por ser considerado que o âmbito da matéria em questão não o abrangia, o Relator Especial observou que “a responsabilidade desses movimentos certamente pode ser prevista, como no caso de infrações do Direito Internacional Humanitário”.[37] Como consequência dessa exclusão da Minuta dos Artigos, o artigo 10 estipula que somente a conduta de um movimento de insurreição que se converteu em um novo governo pode ser considerada um ato daquele Estado segundo o direito internacional . [38]
Além da prática que indica a obrigação dos grupos armados de oposição de respeitarem o Direito Internacional Humanitário (ver o comentário da Norma 139), existem alguns exemplos de atribuição da responsabilidade aos grupos armados de oposição, como o relatório sobre a situação de direitos humanos no Sudão, no qual o Relator Especial da Comissão de Direitos Humanos da ONU afirmou que o Exército de Libertação do Povo do Sudão era responsável pelas mortes, raptos de civis, pilhagem e tomada de profissionais humanitários como reféns, cometidos pelos “comandantes locais de suas próprias fileiras”. [39]
[1]Convenção da Haia (IV), artigo 3 (citado em Vol. II. Cap. 42, § 1); Protocolo Adicional I, artigo 91 (adotado por consenso) (ibid., § 3).
[2]Ver artigo 4º da Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, adotado em 2001 após mais de 40 anos de trabalho (ibid., § 8). Os artigos “buscam formular (...) as normas básicas do direito internacional relativas à responsabilidade dos Estados pelos seus atos ilícitos internacionalmente” (CDI, Comentários sobre a Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, Relatório da Comissão de Direito Internacional sobre o trabalho da sua 53ª sessão, UN Doc. A/56/10, New York, 2001, p. 59). Foram considerados na Resolução 56/83 da Assembleia Geral da ONU sobre a responsabilidade dos Estados pelos atos ilícitos internacionalmente (citado em Vol. II. Cap. 42, § 51), que recomendou que fossem levados em consideração pelos governos.
[3]I Convenção de Genebra, artigo 51 (ibid., § 2); II Convenção de Genebra, artigo 52 (ibid., § 2); III Convenção de Genebra, artigo 131 (ibid., § 2); IV Convenção de Genebra, artigo 148 (ibid., § 2).
[4]Segundo Protocolo relativo à Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais, artigo 38 (ibid., § 4).
[5]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 9), Canadá (ibid., § 10), Colômbia (ibid., § 11), Alemanha (ibid., § 12), Países Baixos (ibid., § 13), Nova Zelândia (ibid., § 14), Nigéria (ibid., § 15), Rússia (ibid., § 16), Espanha (ibid., § 17), Suíça (ibid., § 18), Reino Unido (ibid., § 19), Estados Unidos (ibid., §§ 20–21) e Iugoslávia (ibid., § 22).
[6]Israel, Corte Distrital de Jerusalem, Eichmann case (ibid., § 26).
[7]Alemanha, Corte Suprema Federal, Reparation Payments case (ibid., § 24).
[8]Alemanha, Corte Suprema Federal, Distomo case (ibid., § 25).
[9]Países Baixos, Corte Distrital da Haia, J. T. case (ibid., § 28).
[10]Ver, p.ex., as declarações da Argentina (ibid., § 29), Áustria (ibid., § 30), China (ibid., § 31), Indonésia (ibid., § 32), Irã (ibid., § 33), Israel (ibid., § 34), México (ibid., § 36), Noruega (ibid., § 37), Paquistão (ibid., § 38), Peru (ibid., § 39), Ilhas Salomão (ibid., § 40), Turquia (ibid., § 42), Reino Unido (ibid., § 43), Estados Unidos (ibid., § 44) e Iugoslávia (ibid., § 46) e a prática referida de Israel (ibid., § 35) e Espanha (ibid., § 41).
[11]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Furundžija case, Acórdão (ibid., § 62) e Tadić case, Acórdão sobre Recurso (ibid., § 63).
[12]Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 2º (ibid., § 8).
[13]Tribunal de Arbitragem, British Claims in the Spanish Zone of Morocco case (Affaire des biens britanniques au Maroc espagnol), Sentença Arbitral, 1º de maio de 1925, reimpressa em Reports of International Arbitral Awards, Vol. II, Nações Unidas, Nova York, 1949, Seção III(II), pp. 642–646, §§ 3–6.
[14]Reino Unido, Corte Militar de Essen, The Essen Lynching case, Sentença, 21–22 Dezembro 1945, WCR, Vol. I, 1946, p. 88.
[15]Corte Interamericana de Direitos Humanos, Velásquez Rodríguez case (citado em Vol. II, Cap. 42, § 69).
[16]Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, Civil Liberties Organisation v. Chad (ibid., § 67).
[17]Ver Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 5º (ibid., § 8) (A responsabilidade dos Estados para tais indivíduos ou entidades limita-se a sua conduta enquanto que estiverem agindo na capacidade que lhes foi investida).
[18]Ver Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 7º ( ibid., § 8).
[19]1907 Convenção da Haia (IV), artigo 3 (ibid., § 1); Protocolo Adicional I, artigo 91 (adotado por consenso) (ibid., § 3).
[20]Alemanha, Corte Suprema Federal, Distomo case (ibid., § 25). Aparente prática contrária pode ser encontrada no caso Khamzaev de 2001, no qual o governo russo declarou não ser responsável pela compensação da destruição de uma casa porque um piloto “tinha excedido os limites da ordem”. Rússia, Corte Distrital de Basmanny, Khamzaev case (ibid., § 201). Este caso, no entanto, não trata da responsabilidade da Rússia segundo o direito internacional em relação a outro Estado, mas da sua responsabilidade de acordo com o direito interno pelos danos causados por um funcionário do Estado a um indivíduo privado.
[21]Relatório sobre a prática dos EUA (ibid., § 45).
[22]Estados Unidos, Air Force Pamphlet (ibid., § 21).
[23]CDI, Comentário sobre o artigo 7º da Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados (ibid., § 58). O comentário apresenta a conclusão que a conduta atribuível ao Estado neste contexto “compreende somente as ações dos órgãos que desempenhem suas funções oficiais, pretensa ou aparentemente, excluindo as ações ou omissões privadas de indivíduos que pertençam a órgãos estatais ou sejam agentes do Estado. Em suma, trata-se de determinar se estavam agindo com aparente autoridade.”
[24]Ver Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 8º (ibid., § 8).
[25]CIJ, Nicaragua case (Merits) (ibid., § 61).
[26]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Tadić case, Acórdão sobre o Recurso (ibid., § 63); ver também Blaškić case, Acórdão (ibid., § 64), Aleksovski case, Acórdão sobre o Recurso (ibid., § 65) e Delalić case, Acórdão sobre o Recurso (ibid., § 66).
[27]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Tadić case, Acórdão sobre o Recurso (ibid., § 63).
[28]CDI, Comentário sobre o artigo 8º da Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados (ibid., § 58).
[29]Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Case of the Riofrío massacre (Colombia) (ibid., § 70).
[30]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Tadić case, Acórdão sobre o Recurso (ibid., § 63).
[31]Ver Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 11 (ibid., § 8).
[32]Itália, Tribunal Militar de Roma, Priebke case (ibid., § 27).
[33]Países Baixos, Corte Distrital da Haia, J. T. case (ibid., § 28).
[34]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Tadić case, Acórdão sobre o Recurso (ibid., § 63).
[35]Protocolo Adicional II, artigo 1(1).
[36]Versão de 1996 da Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 14(3), adotado provisoriamente na primeira leitura (citado em Vol. II, Cap. 42, § 57).
[37]CDI, Primeiro Relatório sobre Responsabilidade Internacional dos Estados pelo Relator Especial, Adendo (ibid., § 57).
[38]Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, artigo 10 (ibid., § 8).
[39]Comissão de Direitos Humanos da ONU, Relator Especial sobre a Situação de Direitos Humanos no Sudão, Relatório Interino (ibid., § 53).