Norma 146. Represálias contra pessoas protegidas

Norma 146. São proibidas as represálias beligerantes contra pessoas protegidas pelas Convenções de Genebra.
Volume II, Capítulo 41, Seção C.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável a conflitos armados internacionais. 
As Convenções de Genebra proíbem a tomada de medidas de represálias beligerantes contra pessoas em poder de uma parte em conflito, incluindo os feridos, enfermos e náufragos, pessoal religioso e sanitário, combatentes capturados, civis em território ocupado e outras categorias de civis no poder uma parte adversária no conflito. [1] Esta proibição também está contida em inúmeros manuais militares[2] e figura na legislação de muitos Estados. [3] Ainda, declarações oficiais e a prática referida a amparam.[4]
A tendência de proibir as represálias contra civis durante a condução das hostilidades foi introduzida em uma resolução da Assembleia Geral da ONU adotada em 1970, que afirmou que a noção de que “as populações civis, ou seus indivíduos, não serão objetos de represálias” é um princípio básico da proteção das populações civis em conflitos armados. [5]
A proibição de tomar medidas de represálias contras civis durante a condução das hostilidades está codificada no artigo 51(6) do Protocolo Adicional I. [6] Também se encontra nas versões original e emendada do Protocolo II às Convenções sobre Certas Armas Convencionais que regula o emprego de minas terrestres, armadilhas e outros artefatos. [7] Na época da adoção dos Protocolos Adicionais, a proibição de represálias introduzidas pelo artigo 51(6) do Protocolo Adicional I era uma nova norma. Na votação deste artigo na íntegra, a França votou contra e 16 Estados se abstiveram. [8] Destes, dez se tornaram parte do Protocolo Adicional I sem apresentar reservas.[9] Três Estados que não ratificaram o protocolo, como a Indonésia, Malásia e Marrocos, apoiaram, contudo, a proibição de represálias contra civis em geral. [10]
A vasta maioria dos Estados comprometeu-se, como consequência, a não tornar os civis objetos de represálias. Apesar da ampla e representativa, a prática em favor de uma proibição específica contra todos os civis ainda não é uniforme. Os Estados Unidos, que não são parte do Protocolo Adicional I, indicou, em várias ocasiões, que não aceita uma proibição total, mesmo que tenha votado em favor do artigo 51 do Protocolo Adicional I e ratificado o Protocolo II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais sem reservas à respectiva proibição de represálias contras civis. [11] O Reino Unido também votou a favor do artigo 51, porém, ao tornar-se uma parte do Protocolo Adicional I, fez uma reserva ao artigo 51 que reproduz uma lista de condições restritas para o emprego de medias de represália contra os civis do adversário. [12] Do mesmo modo que os Estados Unidos, ratificou o Protocolo II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais sem reservas. A Alemanha, Egito, França e Itália também fizeram declarações, ao ratificar o Protocolo Adicional I, com relação aos artigos que fornecem proteção à população civil, mas são ambíguas no sentido que indicam que esses Estados reagirão às graves e reiteradas violações com meios admissíveis pelo direito internacional para evitar que mais violações sejam cometidas. [13] Ao referirem-se a atos lícitos de acordo com o direito internacional, as declarações levantam a questão se as represálias contra os civis são lícitas ou não. A prática subsequente desses Estados ajuda a avaliar sua posição atual em relação às represálias contra civis.
Com a adoção do Protocolo Adicional I, o Egito apoia fortemente a proibição das represálias contra civis, tendo declarado, mais recentemente, nas suas apresentações perante a Corte Internacional de Justiça, no caso Nuclear Weapons, que considerava a proibição como norma consuetudinária. [14] Os manuais militares recentes da França e Alemanha proíbem as represálias contra os civis, citando o artigo 51(6) do Protocolo Adicional I. [15] O Manual de DIH da Itália, entretanto, apoia uma pequena possibilidade desse tipo de medida em termos gerais ao determinar que “as represálias não podem ser dirigidas diretamente contra a população civil, salvo em caso de absoluta necessidade”. [16]
Outra prática digna de nota é a série de represálias que o Irã e Iraque, que não são partes do Protocolo Adicional I, dirigiram contra suas respectivas cidades. Nos comunicados de imprensa de 1983 e 1984, o CICV afirmou que os civis não devem ser objetos de represálias e fez apelos a ambos países para cessarem o bombardeio de civis.[17] Em 1984, o Secretário-Geral da ONU, em uma mensagem dirigida aos presidentes dos dois países, declarou que “ataques deliberados em áreas civis não podem ser tolerados pela comunidade internacional”. A mensagem prossegue afirmando que as represálias e contra-represálias provocaram a perda de vidas e o sofrimento na população civil e que “é imperativo que cessem imediatamente”.[18] Mediante uma declaração do seu presidente em 1986, o Conselho de Segurança da ONU repudiou “a violação do Direito Internacional Humanitário e outras normas relativas aos conflitos armados”, expressando sua “profunda preocupação sobre a amplitude do conflito com a escalada dos ataques a alvos exclusivamente civis”. [19] Em 1987, o Irã e Iraque, em cartas dirigidas ao Secretário-Geral da ONU, justificaram seus ataques às respectivas cidades como medidas de retaliação limitadas para que cessassem os ataques pelos adversários. [20] Em 1988, noutra declaração do seu presidente, o Conselho de Segurança da ONU repudiou com veemência “a escalada das hostilidades (...) em especial os ataques contra civis e as cidades”, declarando que os “membros do Conselho de Segurança insistem que o Irã e Iraque cessem imediatamente todos os ataques e abandonem sem demora todos os atos que levem à escalada do conflito”. [21] Embora as duas declarações do Conselho de Segurança não empregam explicitamente o termo “represálias”, é significativo que condenem a escalada de ataques contra civis. A segunda declaração foi feita após ambos países enviarem cartas que justificavam as razões das represálias, o que sugere que o Conselho de Segurança não aceitou os argumentos das partes.
Historicamente, as medidas de represália tendem a ter o efeito de escalar os ataques contra os civis, ao invés de parar com eles, um fato que é comentado em vários manuais militares. [22] Como explica o Manual Naval dos EUA: “sempre existe o risco de que [a represália] acionará uma escalada de retaliações (contra-represálias) pelo inimigo. Os Estados Unidos têm relutado em recorrer a represálias justamente por este motivo”. [23]
As ações de imposição baseadas nos ataques aos civis que participam diretamente das hostilidades não se encaixam nos avanços do Direito Internacional dos Direitos Humanos e da importância dada ao direito à vida. Além disso, desde a II Guerra Mundial, tanto o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitário reconheceram que os civis que não participam diretamente das hostilidades não podem ser responsabilizados pelas violações do direito internacional pelo seu governo, não podendo estar sujeitos a ataques (ver Norma 1) nem punição coletiva (ver Norma 103).
Por causa da prática contrária existente, embora bastante limitada, torna-se difícil concluir que já esteja cristalizada uma norma consuetudinária que especificamente proíba represálias contra civis durante a condução das hostilidades. No entanto, tampouco se possa afirmar facilmente que o direito a recorrer a esse tipo de represálias continue a existir pelo vigor das práticas de somente um número limitado de Estados, algumas delas ainda mais sendo ambíguas. Desse modo, parece haver, como mínimo, uma tendência a favor da proibição dessas represálias. O Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia, na revisão da denúncia no caso Martić, de 1996, e no acórdão no caso Kupreškić, de 2000, decidiu que já existia uma proibição, fundamentada largamente nos imperativos de humanidade ou consciência pública. [24] Estas são indicações importantes, consistentes com um corpo substancial de prática que agora condena ou torna ilegal tais represálias.
[1]I Convenção de Genebra, artigo 46 (ibid., § 448); II Convenção de Genebra, artigo 47 (ibid., § 449); III Convenção de Genebra, artigo 13, terceiro parágrafo (ibid., § 360); IV Convenção de Genebra, artigo 33, terceiro parágrafo (ibid., § 590).
[2]Relativos aos combatentes capturados e prisioneiros de guerra, ver, p.ex., os manuais militares da Argentina, (ibid., §§ 364–365), Austrália (ibid., §§ 366–367), Bélgica (ibid., § 368), Benin (ibid., § 369), Burkina Faso (ibid., § 370), Camarões (ibid., § 371), Canadá (ibid., §§ 372–373), Colômbia (ibid., § 374), Congo (ibid., § 375), Croácia (ibid., §§ 376–377), República Dominicana (ibid., § 378), Equador (ibid., § 379), França (ibid., §§ 380–382), Alemanha (ibid., §§ 383–385), Hungria (ibid., § 386), Indonésia (ibid., § 387), Itália (ibid., § 388), Quênia (ibid., § 389), Madagascar (ibid., § 390), Marrocos (ibid., § 391), Países Baixos (ibid., §§ 392–393), Nova Zelândia (ibid., § 394), Nicarágua (ibid.,§ 395), Nigéria (ibid., §§ 396–397), África do Sul (ibid., § 398), Espanha (ibid., § 399), Suécia (ibid., § 400), Suíça (ibid., § 401), Togo (ibid., § 402), Reino Unido (ibid., §§ 403–404), Estados Unidos (ibid., §§ 405–411) e Iugoslávia (ibid., § 412). Relativos aos feridos, enfermos e náufragos, ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., §§ 458–459), Bélgica (ibid., § 460), Benin (ibid., § 461), Burkina Faso (ibid., § 462), Camarões (ibid., § 463), Canadá (ibid.,§ 464), Congo (ibid., § 465), Croácia (ibid., § 466), Equador (ibid., § 467), França (ibid., §§ 468–469), Alemanha (ibid., §§ 470–472), Hungria (ibid., § 473), Indonésia (ibid., § 474), Itália (ibid., § 475), Quênia (ibid., § 476), Madagascar (ibid., § 477), Marrocos (ibid., § 478), Países Baixos (ibid., §§ 479–480), Nova Zelândia (ibid., § 481), Nigéria (ibid., § 482), África do Sul ( ibid., § 483), Espanha (ibid., § 484), Suécia (ibid., § 485), Suíça (ibid., § 486), Togo (ibid., § 487), Reino Unido (ibid., §§ 488–489), Estados Unidos (ibid., §§ 490–494) e Iugoslávia (ibid., § 495). Relativos ao pessoal sanitário e religioso, ver, p.ex., os manuais militares da Austrália (ibid., §§ 527–528), Bélgica (ibid., § 529), Benin (ibid., § 530), Burkina Faso (ibid., § 531), Camarões (ibid., § 532), Canadá (ibid., § 533), Congo (ibid., § 534), Croácia (ibid., § 535), Equador (ibid., § 536), França (ibid., §§ 537–538), Alemanha (ibid., §§ 539–540), Hungria (ibid., § 541), Indonésia (ibid., § 542), Itália (ibid., § 543), Quênia (ibid., § 544), Madagascar (ibid., § 545), Marrocos (ibid., § 546), Países Baixos (ibid., §§ 547–548), Nova Zelândia (ibid. § 549), Nigéria (ibid., §§ 550–551), Espanha (ibid., § 552), Suécia (ibid., § 553), Suíça (ibid., § 554), Togo (ibid., § 555), Reino Unido (ibid., §§ 556–557), Estados Unidos (ibid., §§ 558–561) e Iugoslávia (ibid., § 562). Relativos aos civis em território ocupado e outras categorias de civis em poder de uma parte adversa no conflito, ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., §§ 594–596), Austrália (ibid., §§ 597–598), Bélgica (ibid., § 599), Benin (ibid., § 600), Burkina Faso (ibid., § 601), Camarões (ibid., § 602), Canadá (ibid., § 603), Colômbia (ibid., § 604), Congo (ibid., § 605), República Dominicana (ibid., § 606), Equador (ibid., §§ 607–608), França (ibid., §§ 609–611), Alemanha (ibid., § 612), Hungria (ibid., § 613), Índia (ibid., § 614), Indonésia (ibid., § 615), Itália (ibid., § 616), Quênia (ibid., § 617), Madagascar (ibid., § 618), Marrocos (ibid., § 619), Países Baixos (ibid., § 620), Nova Zelândia (ibid., § 621), África do Sul (ibid., § 622), Espanha (ibid., § 623), Suécia (ibid., § 624), Suíça (ibid., § 625), Togo (ibid., § 626), Reino Unido (ibid., §§ 627–628), Estados Unidos (ibid., §§ 629–634) e Iugoslávia (ibid., § 635).
[3]Ver, p.ex., a legislação do Azerbaijão (ibid., §§ 563 e 636), Colômbia (ibid., §§ 413, 496, 564 e 637), e Itália (ibid., §§ 414, 497, 565 e 638).
[4]Ver, p.ex., as declarações da Austrália (ibid., § 567), Canadá (ibid., §§ 418 e 568), Colômbia (ibid., §§ 419, 499, 569 e 642), Egito (ibid., §§ 420–421, 500–501, 570–571 e 643), França (ibid., §§ 422, 502, 573 e 644), República Federal da Alemanha (ibid., §§ 423 e 645), Iraque (ibid., §§ 424, 503 e 574), Líbano (ibid., § 427), Polônia (ibid., §§ 429, 507, 578 e 649), Ilhas Salomão (ibid., §§ 508 e 579), Reino Unido (ibid., §§ 430, 509, 580 e 650) e Estados Unidos (ibid., §§ 431–433, 510, 581 e 651–652) e a prática referida de Israel (ibid., §§ 425, 504, 575 e 646) e Jordan (ibid., §§ 426, 505, 576 e 647).
[5]Assembleia Geral da ONU, Res. 2675 (XXV) (adotado por 109 votos a favor, nenhum contra e oito abstenções) (ibid., § 766). Como esta resolução não foi adotada por voto nominal, não pode ser verificado quais Estados votaram em favor e quais se abstiveram.
[6]Protocolo Adicional I, artigo 51(6) (adotado por 77 votos a favor, um contra e 16 abstenções) (ibid., § 662).
[7]II Protocolo da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, artigo 3(2) (ibid., § 670); II Protocolo Emendado da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, artigo 3(7) (ibid., § 671).
[8]Os Estados que se abstiveram foram: Afeganistão, Argélia, Camarões, Colômbia, República Federal da Alemanha, Itália, Quênia, Coreia do Sul, Madagascar, Mali, Mônaco, Marrocos, Senegal, Tailândia, Turquia e Zaire (Ver CDDH, Official Records, Vol. VI, CDDH/SR.41, 26 de maio de 1977, p. 163).
[9]Argélia, Camarões, Colômbia, República Democrática do Congo, Quênia, Coreia do Sul, Madagascar, Mali, Mônaco e Senegal.
[10]Ver, p.ex., os manuais militares da Indonésia (citado em Vol. II, Cap. 41, § 695) e Marrocos (ibid., § 619) e a declaração da Malásia (ibid., § 747).
[11]Ver a prática dos Estados Unidos (ibid., §§ 709, 711 e 757–760).
[12]Reino Unido, Reserva feita ao ratificar o Protocolo Adicional I (ibid., § 669).
[13]Ver as reservas ou declarações feitas ao ratificar o Protocolo Adicional I pelo Egito (ibid., § 664), França (ibid., § 665), Alemanha (ibid., § 666) e Itália (ibid., § 667).
[14]Ver a prática do Egito (ibid., §§ 729–730 e 748).
[15]Ver os manuais militares da França (ibid., § 689) e Alemanha (ibid., §§ 690–692).
[16]Itália, IHL Manual (ibid., § 696).
[17]Ver CICV, Comunicado de Imprensa No. 1479 (ibid., § 778) e Comunicado de Imprensa No. 1489 (ibid., § 779).
[18]Secretário-Geral da ONU, Mensagem de 9 de junho de 1984 aos presidentes da República Islâmica do Irã e República do Iraque (ibid., § 769).
[19]Conselho de Segurança da ONU, Declaração do presidente (ibid., § 763). Os Estados Unidos mantinha a presidência. Outros membros do Conselho de Segurança eram: Austrália, Bulgária, China, Congo, Dinamarca, França, Gana, Madagascar, Tailândia, Trinidad e Tobago, URSS, Emirados Árabes Unidos, Reino Unido e Venezuela.
[20]Ver a prática do Irã (ibid., §§ 737–740) e Iraque (ibid., § 743).
[21]Conselho de Segurança da ONU, Declaração do presidente (ibid., § 764). A Iugoslávia mantinha a presidência. Outros membros do Conselho de Segurança eram: Argélia, Argentina, Brasil, China, França, República Federal da Alemanha, Itália, Japão, Nepal, Senegal, URSS, Reino Unido, Estados Unidos e Zâmbia.
[22]Ver os manuais militares da Austrália (ibid., §§ 67–68), Suécia (ibid., § 91), Reino Unido (ibid., §§ 94–95) e Estados Unidos (ibid., §§ 97–99).
[23]Estados Unidos, Naval Handbook (ibid., § 99).
[24]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Martić case, Revisão da Denúncia (ibid., § 776) e Kupreškić case, Acórdão (ibid., § 777).