Norma 144. Fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário Erga Omnes

Norma 144. Os Estados não podem incentivar violações do Direito Internacional Humanitário pelas partes de um conflito armado. Devem exercer a sua influência, na medida do possível, para impedir as violações.
Volume II, Capítulo 41, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais.
O artigo 1º comum às Convenções de Genebra dispõe que os Estados Partes se comprometem a “fazer respeitar a presente Convenção”. [1] A mesma disposição, respectivas ao respeito pelas normas, é reiterada no Protocolo Adicional I. [2] Este ainda prevê que no evento de uma violação grave do Protocolo, os Estados Partes se comprometem a atuar, conjunta ou separadamente, em cooperação com as Nações Unidas e em conformidade com a sua Carta. [3] Uma disposição similar figura no Segundo Protocolo relativo à Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais. [4]
Já a partir do comentário sobre o artigo 1º comum às Convenções de Genebra, o CICV tem reiterado, em várias ocasiões, que a obrigação de “fazer respeitar” não se limita ao comportamento das partes, mas inclui o requisito de que os Estados façam tudo ao seu alcance para assegurar que o Direito Internacional Humanitário seja respeitado universalmente. [5]
A interpretação de que o artigo 1º comum envolve obrigações que vão além das relativas às partes em conflito foi amparada por uma resolução do Conselho de Segurança da ONU, adotada em 1990, que instava os Estados Partes das Convenções de Genebra a fazer com que Israel respeitasse suas obrigações, em conformidade com o artigo 1º da Convenção. [6] A Assembleia Geral da ONU adotou várias resoluções nesse sentido e em relação ao mesmo conflito. [7] Outras organizações internacionais fizeram apelos aos seus Estados Membros a respeitar e fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário, em especial o Conselho da Europa, OTAN, Organização da Unidade Africana e Organização dos Estados Americanos.[8]
Do mesmo modo, conferências internacionais instaram os Estados a fazerem respeitar o Direito Internacional Humanitário. Em 1968, a Conferência Internacional de Direitos Humanos em Teerã adotou uma resolução que observava que os Estados Partes das Convenções de Genebra, algumas vezes, fracassavam em “assumir sua responsabilidade em tomar medidas para fazer que outros Estados respeitem essas normas humanitárias, em todas as circunstâncias, mesmo que eles não estejam envolvidos diretamente em um conflito armado”. [9] Na Declaração Final adotada, em 1993, pela Conferência Internacional para a Proteção das Vítimas de Guerra, os participantes comprometeram-se a “agir em cooperação com a ONU e em conformidade com a sua Carta para assegurar o pleno respeito pelo Direito Internacional Humanitário no caso de genocídio e outras graves violações dessas normas”, afirmando sua responsabilidade, “de acordo com o artigo 1º comum às Convenções de Genebra, de respeitar e fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário de modo a proteger às vítimas de guerra”. Ainda conclamaram todos os Estados a esforçarem-se para “assegurar a eficácia do Direito Internacional Humanitário e agir resolutamente, de acordo com essas normas, contra os Estados responsáveis pelas violações deste ramo do direito, com a finalidade de acabar com elas”. [10] Mais recentemente, a Conferência das Altas Partes Contratantes da IV Convenção de Genebra, em 2001, acolheu e encorajou as iniciativas dos Estados, individuais ou coletivas, para fazer respeitar a Convenção. [11]
A prática demonstra que a obrigação de terceiros Estados para fazerem respeitar o Direito Internacional Humanitário não se limita à implementação da norma convencional contida no artigo 1º comum das Convenções de Genebra e artigo 1(1) do Protocolo Adicional I. Por exemplo, os apelos do CICV com relação ao conflito na Rodésia/Zimbábue de 1979 e a Guerra Irã-Iraque de 1983 e 1984 invocaram os Estados a fazerem respeitar as normas que não constam nas Convenções de Genebra, mas nos Protocolos Adicionais (bombardeio de zonas civis e ataques indiscriminados), sendo que os países que supostamente cometeram as violações não eram parte dos Protocolos. [12] É significante que esses apelos foram direcionados à comunidade internacional, de que nenhum Estado apresentou objeção e que vários Estados que não eram partes dos Protocolos Adicionais apoiaram. [13]
No caso Nicaragua (Merits) de 1986, a Corte Internacional de Justiça susteve que o dever de respeitar e fazer respeitar derivava não apenas das Convenções de Genebra, mas “dos princípios gerais do direito humanitário, dos quais as Convenções eram meramente um meio de expressão determinada”. A Corte concluiu, portanto, que os Estados Unidos estavam “sob a obrigação de não encorajar as pessoas ou grupos envolvidos no conflito da Nicarágua a agirem em violação das disposições do artigo 3º comum as quatro Convenções de Genebra de 1949”. [14] Do mesmo modo, de acordo com as Minutas dos Artigos Sobre Responsabilidade dos Estados, “um Estado que ajude ou assista outro a cometer atos ilícitos pelo direito internacional é responsável internacionalmente por isso”. [15] Em vários casos, os tribunais internacionais rejeitaram as reivindicações de que esta norma evitaria que os Estados deportassem as pessoas aos países onde as violações ao artigo 3º comum às Convenções de Genebra estariam sendo cometidas.[16]
Com relação às obrigações positivas impostas pelo dever de fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário, há concordância de que todos os Estados têm o direito a exigir às partes em conflito o respeito pelas normas humanitárias. A Câmara de Julgamento do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia estipulou, nos acórdãos dos casos Furundžija de 1998 e Kupreškić de 2000, que as normas do Direito Internacional Humanitário eram normas erga omnes e que, portanto, todos os Estados teriam um “interesse jurídico” pelo seu cumprimento e consequentemente um direito legal a exigir seu respeito. [17] A prática dos Estados demonstra um uso esmagador de (i) notas diplomáticas e (ii) medidas coletivas mediante os quais os Estados exercem sua influência, na medida do possível, e buscam deter as violações do Direito Internacional Humanitário. [18]
(i) Nota diplomática. Existe extensa prática dos Estados, em especial nas últimas duas décadas, que fazem objeção às violações do Direito Internacional Humanitário pelos outros Estados, tanto em relação aos conflitos armados internacionais como não internacionais. Não se limitam às violações das Convenções de Genebra e muitas vezes são pertinentes aos conflitos com os quais os Estados que se manifestam não têm nenhuma ligação específica. As objeções são feitas por meio de notas diplomáticas bilaterais, em fóruns internacionais ou mediante resoluções de organizações internacionais. São normalmente direcionadas às partes que cometem as violações. Os protestos referiram-se, em ocasiões, ao dever específico dos Estados, de acordo com o artigo 1º comum às Convenções de Genebra, de fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário. A prática neste sentido está catalogada no âmbito das diferentes normas cobertas pelo presente estudo.
(ii) Medidas coletivas. Além das resoluções de organismos internacionais, as medidas coletivas pelos Estados que buscam “fazer respeitar” assumiam a forma, entre outras, de conferências internacionais sobre determinadas situações, investigações de possíveis violações, instalação de tribunais penais ad hoc, estabelecimento do Tribunal Penal Internacional, imposição de sanções internacionais e envio de tropas de manutenção ou imposição da paz. Esta prática está catalogada em todo o presente estudo em relação com cada norma.
Deve-se observar ainda que a obrigação dos Estados de estabelecer uma jurisdição universal em relação às infrações graves (ver comentário da Norma 157) e a de investigar os crimes de guerra que se encontram sob sua jurisdição, processando os suspeitos se for o caso (ver a Norma 158), ilustra como o respeito pelo Direito Internacional Humanitário pode ser imposto mediante a ação de outros Estados.
Por último, destacamos que não era a intenção dos redatores do artigo 1º comum às Convenções de Genebra, tampouco da prática desde então, justificar a invocação da obrigação de fazer respeitar pelo Direito Internacional Humanitário como o único fundamento para recorrer ao uso da força. Espera-se, portanto, que as medidas com a finalidade de fazer respeitar, além das adotadas pelo Conselho de Segurança, sejam de ordem pacífica. O Protocolo Adicional I prevê que no evento de violações graves da suas normas, os Estados Partes comprometem-se a agir, conjunta ou separadamente, em cooperação com as Nações Unidas e em conformidade com sua Carta. [19] Ao fazer referência às medidas da Carta, o Protocolo deixa claro que os Estados não podem usar a força de modo que não esteja autorizado para fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário. A mesma lógica aplica-se ao artigo 31 do Segundo Protocolo relativo à Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais, que contém uma disposição similar.
[1]Convenções de Genebra, artigo 1º comum (citado em Vol. II, Cap. 41, § 1).
[2]Protocolo Adicional I, artigo 1(1) (adotado por 87 votos a favor, um contra e 11 abstenções) (ibid., § 2).
[3]Protocolo Adicional I, artigo 89 (adotado por 50 votos a favor, três contra e 40 abstenções) (ibid., § 3).
[4]Segundo Protocolo relativo à Convenção da Haia para a Proteção dos Bens Culturais, artigo 31, que determina que “em casos de sérias violações do presente protocolo, as Partes comprometem-se a agir, tanto em conjunto, por intermédio do Comitê, quanto em separado, em cooperação com a Unesco e com as Nações Unidas, de conformidade com a Carta das Nações Unidas”.
[5]Jean S. Pictet (ed.), Commentary on the Third Geneva Convention, CICV, Genebra, 1960, p. 18; Yves Sandoz, Christophe Swinarski, Bruno Zimmermann (eds.), Commentary on the Additional Protocols, CICV, Genebra, 1987, § 45.
[6]Conselho de Segurança da ONU, Res. 681 (citado em Vol. II, Cap. 41, § 21).
[7]Ver Assembleia Geral da ONU, Res. 32/91 A (ibid., § 22), Res. 37/123 A (ibid., § 23), Res. 38/180 A (ibid., § 24) e Res. 43/21 (ibid., § 25).
[8]Ver, p.ex., Conselho de Europa, Assembleia Parlamentar, Res. 823 (ibid., § 30), Res. 881 (ibid., § 31), Res. 921 (ibid., § 32) e Res. 948 (ibid., § 33); Conselho de Europa, Comitê de Ministros, Declaração sobre violações de mulheres e crianças no território da ex-Iugoslávia (ibid., § 34); OTAN, Assembleia Parlamentar, Resolução do Comitê de Assuntos Civis (ibid., § 35); OUA, Conferência dos Ministros de Saúde Africanos, Res. 14 (V) (ibid., § 36); OEA, Assembleia Geral, Res. 1408 (XXVI-O/96) (ibid., § 37).
[9]Conferência Internacional de Direitos Humanos, Res. XXIII (ibid., § 38).
[10]Conferência Internacional para a Proteção das Vítimas de Guerra, Declaração Final (ibid., § 43).
[11]Conferência das Altas Partes Contratantes da IV Convenção de Genebra, Declaração (ibid., § 45).
[12]Ver CICV, Conflito na África do Sul: apelo do CICV (ibid., § 52), Conflito entre Irã e Iraque: apelo do CICV (ibid., § 53), Conflito entre Irã e Iraque: Segundo apelo do CICV (ibid., § 54) e Comunicado de Imprensa No. 1498 (ibid., § 55).
[13]Ver, p.ex., as declarações do Reino Unido (ibid., § 19) e Estados Unidos (ibid., § 20).
[14]CIJ, Nicaragua case (Merits) (ibid., § 46).
[15]Minuta dos Artigos sobre Responsabilidade do Estado, artigo 16 (ibid., § 10).
[16]Ver, p.ex., Estados Unidos, Agência Executiva para Análise de Imigração e Direção de Recursos Imigratórios, Medina case (ibid., § 14), no qual a Direção de Recursos Imigratórios resolveu que não estava claro “quais obrigações, se alguma” que o artigo 1º comum pretendia impor com relação às violações do Direito Internacional Humanitário por outros Estados; Estados Unidos, Corte Distrital do Distrito do Norte da Califórnia, Baptist Churches case (ibid., § 15), no qual a Corte considerou que o artigo 1º comum não era uma disposição de tratado auto-executável porque não “oferecia nenhuma orientação tangível para a aplicação judicial” e não impedia que os Estados Unidos deportasse pessoas a El Salvador e Guatemala; Canadá, Divisão de Julgamentos da Corte Federal, Sinnappu case (ibid., § 13), no qual a Corte decidiu que o artigo 1º comum não impedia que o Canadá retornasse ao Sri Lanka demandantes de refúgio não outorgado.
[17]Tribunal para a Ex-Iugoslávia, Furundžija case, Acórdão (ibid., § 47) e Kupreškić case, Acórdão (ibid., § 48).
[18]Para uma visão geral das medidas disponíveis para que os Estados cumpram com suas obrigações de fazer respeitar o Direito Internacional Humanitário, ver International Review of the Red Cross, No. 298, 1994, p. 9.
[19]Protocolo Adicional I, artigo 89 (adotado por 50 votos a favor, três contra e 40 abstenções) (citado em Vol. II, Cap. 41, § 3).