Norma 117. Prestação de contas do paradeiro dos desaparecidos

Norma 117. Cada parte em conflito deverá tomar todas as medidas possíveis para prestar contas do paradeiro das pessoas desaparecidas em consequência de um conflito armado, devendo fornecer aos familiares todas as informações pertinentes.
Volume II, Capítulo 36, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. A obrigação de prestar contas do paradeiro de pessoas desaparecidas é consistente com a proibição de desaparecimentos forçados (ver norma 98) e as exigências de se respeitar a vida da família (ver Norma 105). Esta norma também é amparada pela obrigação de registrar todas as informações disponíveis antes de dispor dos mortos (ver Norma 116). Todas essas normas mencionadas aplicam-se a conflitos armados internacionais e não internacionais.
As Convenções de Genebra preveem a criação de um Escritório de Informações cuja função é centralizar a informação sobre prisioneiros de guerra e civis pertencentes à parte adversária, transmitir tais informações para essa parte e abrir investigações para elucidar o paradeiro dos desaparecidos. [1] A IV Convenção de Genebra requer que as partes em conflito facilitem as investigações empreendidas pelos membros das famílias dispersadas pelo conflito. [2] O Protocolo Adicional I requer que cada parte em conflito efetue a busca das pessoas cujo desaparecimento tenha sido noticiado por uma parte adversa. [3] A obrigação de prestar contas sobre o paradeiro de desaparecidos é reconhecida em inúmeros acordos entre as partes em conflitos armados internacionais e não internacionais. [4]
A norma que requer que as partes em conflito busquem pelos desaparecidos figura em uma série de manuais militares, [5] estando contida em algumas legislações nacionais[6] e amparada por declarações oficiais.[7] Há também relatos de práticas materiais relativas a essa norma,[8] incluindo os Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I. [9]
Os Estados e as organizações internacionais solicitaram em várias ocasiões que seja prestado contas das pessoas desaparecidas em virtude dos conflitos na Bósnia e Herzegovina, Chipre, Ex-Iugoslávia, Guatemala, Kosovo e Timor Leste. [10] A criação do posto de Especialista para o Processo Especial de Desaparecidos na Ex-Iugoslávia reforça a expectativa da comunidade internacional de que o paradeiro dos desaparecidos seja esclarecido. [11]
Além das resoluções específicas por país, várias adotadas no âmbito internacional, que receberam amplo apoio e nenhum voto contrário, afirmam o dever geral de esclarecer o paradeiro dos desaparecidos. Em uma resolução sobre assistência e cooperação para o esclarecimento do paradeiro dos desaparecidos ou mortos nos conflitos armados, por exemplo, adotada em 1974, a Assembleia Geral da ONU instou as partes em conflitos armados, independente da sua natureza, “a tomar todas as medidas a seu alcance (...) para fornecer informações sobre os desaparecidos em ação”. [12] Em uma resolução sobre desaparecidos, a Comissão de Direitos Humanos da ONU reafirmou, em 2002, que cada parte em um conflito armado “deverá buscar pelas pessoas cujo desaparecimento tenha sido noticiado por uma parte adversa”. [13] Quando esta resolução foi adotada, a Índia, Indonésia, Japão, Malásia, Paquistão, Sudão e Tailândia eram membros da Comissão, mas não haviam ratificado os Protocolos Adicionais. A XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em 1995, insistiu fortemente que todas as partes de um conflito armado “forneçam às famílias informações sobre o paradeiro dos seus parentes desaparecidos”. [14] O Plano de Ação para o período 2000-2003, adotado pela XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em 1999, requer que todas as partes de um conflito armados assegurem-se que “todos os esforços sejam feitos para esclarecer o paradeiro de todas as pessoas desaparecidas e para informar respectivamente as famílias”. [15]
As Leis Penais e Disciplinares do SPLM/A demonstram que os atores não estatais também consideram necessário manter os registros do pessoal militar de modo a facilitar a busca de pessoas desaparecidas.[16]
A prática indica que esta norma tem por motivo o direito das famílias de conhecerem o paradeiro dos seus parentes desaparecidos. Isto está implícito no artigo 26 da IV Convenção de Genebra, pelo qual os Estados deverão facilitar as investigações feitas pelos membros das famílias dispersas por conflitos armados. [17] O Protocolo Adicional I afirma explicitamente que na implementação da seção sobre desaparecidos e falecidos, incluindo a obrigação de buscar as pessoas noticiadas como desaparecidas, as atividades dos Estados Partes do conflito e as organizações humanitárias internacionais devem estar “motivadas primordialmente pelo direito que têm as famílias de conhecer a sorte de seus membros”. [18] Uma interpretação dessa frase à luz do significado comum das palavras e do contexto sugere que o direito das famílias de conhecer a sorte dos seus parentes era pré-existente à adoção do Protocolo Adicional I, estando as obrigações estipuladas pelo Protocolo com relação aos desaparecidos (artigo 33) e ao tratamento dos restos mortais (artigo 34) baseadas nesse direito. [19] Também figura em outros instrumentos internacionais. [20]
Uma série de manuais militares, declarações oficiais e outras práticas destacam o direito das famílias de conhecerem o paradeiro dos seus parentes, [21] incluindo a prática dos Estados que não são, ou não eram no momento, partes do Protocolo Adicional I. [22] Um memorando explicativo entregue pelo governo alemão ao parlamento durante o processo de ratificação dos Protocolos Adicionais ressalta que o artigo 32 do Protocolo Adicional I não confere um direito subjetivo aos parentes de um desaparecido de obterem informações, sendo, porém, o único Estado a fazer esta declaração. [23]
É interessante observar que o SPLM/A publicou os nomes e outros dados das pessoas que caíram em seu poder durante as operações militares, alegando que o fez para o benefício das famílias dos capturados. [24]
O direito das famílias de conhecerem o paradeiro dos seus parentes está também amparado por uma série de resoluções adotadas por organizações e conferências internacionais. Em uma resolução adotada em 1974, por exemplo, a Assembleia Geral da ONU afirmou que “o desejo de conhecer o paradeiro dos seus seres queridos que desapareceram em conflitos armados é uma necessidade humana básica que deve ser atendida na maior medida do possível”.[25] Em uma resolução adotada em 2002, a Comissão de Direitos Humanos da ONU reafirmou “o direito das famílias de conhecerem o paradeiro dos seus parentes desaparecidos com relação a um conflito armado”. [26] Este direito também está amparado por uma resolução do Parlamento Europeu e por recomendações da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa. [27]
A Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho adotou três resoluções, em 1986, 1995 e 1999, que ressaltaram o direito das famílias de serem informadas do paradeiro dos seus parentes. [28] A Declaração Final adotada pela Conferência Internacional para a Proteção das Vítimas da Guerra, em 1993, insistiu que não fossem negadas às famílias dos desaparecidos as informações sobre seus parentes. [29] Estas quatro resoluções foram adotadas com o apoio dos Estados não partes do Protocolo Adicional I, sendo redigidas em termos gerais deliberadamente para não se limitarem aos conflitos armados internacionais.
A jurisprudência do Comitê de Direitos Humanos da ONU e dos organismos regionais de direitos humanos confirma que é proibido privar as famílias de informações sobre seus parentes desaparecidos. O Comitê afirmou que os desaparecimentos violaram seriamente os direitos das famílias dos desaparecidos, que sofreram períodos longos e duros de angústia mental devido à incerteza sobre o paradeiro dos seus seres queridos. [30] A Corte Europeia de Direitos Humanos concluiu em vários casos que privar as famílias de informação sobre as pessoas detidas pelas forças de segurança ou silenciar no caso de desaparecidos durante um conflito armado alcançava um grau de gravidade que constituía tratamento desumano. [31] A Corte Interamericana de Direitos Humanos manifestou a mesma opinião quando decidiu que o Estado está obrigado a usar todos os meios ao seu dispor para informar os familiares dos desaparecidos. [32] Também afirmou que, no caso de falecimento da vítima, o Estado tem a obrigação de prestar informações aos parentes sobre a localização dos restos da pessoa falecida. [33]A Comissão Africana de Direitos Humanos e dos Povos decidiu, de modo similar, que “deter um indivíduo sem permitir que ele possa ter contato com sua família e privar a família de informações sobre sua detenção e seu paradeiro constitui um tratamento desumano tanto com o detido como com sua família”.[34]
A Carta Africana sobre os Direitos e Bem-Estar da Criança prevê que, caso as famílias sejam separada como consequência da ação policial, o Estado deverá prestar às crianças informações sobre o paradeiro dos membros da sua família.[35] A Carta também dispõe que, se a separação for causada por deslocamento interno ou ao exterior por causa de um conflito armado, os Estados devem tomar todas as medidas necessárias para buscar os pais ou parentes da criança. [36]
A obrigação de se prestarem contas sobre desaparecidos é uma obrigação de meios. Cada parte em conflito deverá empregar os maiores esforços nesse sentido, incluindo não só a busca, mas também a facilitação desta, por pessoas cujo desaparecimento tenha sido noticiado em consequência de um conflito. Inclui-se dentro desta obrigação que cada parte em conflito deverá manter um registro dos falecimentos e das pessoas privadas de liberdade (ver Normas 116 e 123). No entanto, a obrigação de prestar as informações disponíveis é uma obrigação de consequência.
A prática sugere que a exumação pode ser um método apropriado para estabelecer o paradeiro dos desaparecidos. [37] Também demonstra que dentre as possibilidades para prestar contas pelos desaparecidos incluem-se a criação de comissões especiais ou outros mecanismos de busca. A Comissão para Localizar os Desaparecidos em Atividades de Guerra na República da Croácia, criada em 1991 e relançada em 1993, constitui um exemplo. [38] Quando esses organismos são criados, as partes têm a obrigação de cooperar de boa fé entre si e com eles, já que a cooperação é essencial para seu êxito. As comissões podem incluir o CICV ou outras organizações. O Boletim do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre o cumprimento do Direito Internacional Humanitário pelas forças da ONU prevê que essas forças deverão facilitar o trabalho da Agência Central de Busca do CICV. [39] As especificações adicionais para os conflitos armados internacionais são encontradas na IV Convenção de Genebra e no Protocolo Adicional I. [40]
A prática demonstra que a obrigação de prestar contas sobre os desaparecidos surge em última instância após a notificação pela parte adversária dos desaparecimentos. Os manuais militares da Nova Zelândia, Países Baixos e Quênia dispõem que este dever surge “tão pronto quanto as circunstâncias permitirem” ou “o mais breve possível”. [41] Em uma declaração oficial, em 1987, os Estados Unidos apoiaram a norma de que a busca por desaparecidos deva ser feita “quando as circunstâncias permitirem e, em última instância, ao final das hostilidades”. [42] A Lei Relativa à Proteção dos Civis e aos Direitos dos Prisioneiros de Guerra requer que a busca comece “na primeira oportunidade e, em última instância, tão logo terminarem as operações militares”. [43]
Em uma resolução adotada em 1974, a Assembleia Geral da ONU instou as partes em conflito, “independentemente da sua natureza ou localização, durante as hostilidades e após seu término”, a prestar informações sobre os desaparecidos em ação.[44] Em uma resolução sobre desaparecido, adotada em 2002, a Comissão de Direitos Humanos da ONU reafirmou que “cada parte em um conflito armado, deverá, tão logo as circunstâncias permitam e, em última instância, ao término das hostilidades, buscar as pessoas cujo desaparecimento foi noticiado por uma parte adversária”. [45]
[1]III Convenção de Genebra, artigo 122 (citado em Vol. II, Cap. 36, § 53); IV Convenção de Genebra, artigo 136 (ibid., § 53). Os artigos 16 e 17 da I Convenção de Genebra e artigo 19 da II Convenção de Genebra referem-se ao escritório de informação estabelecido de acordo com o artigo 122 da III Convenção de Genebra.
[2]IV Convenção de Genebra, artigo 26 (ibid., § 143).
[3]Protocolo Adicional I, artigo 33 (adotado por consenso) (ibid., § 2).
[4]Ver, p.ex., Declaração Conjunta sobre as Relações Soviético-Japonesas, par. 5 (ibid., § 1); Acordo Israel-OLP sobre a Faixa de Gaza, artigo XIX (ibid., §§ 3 e 57); Acordo Abrangente sobre o Respeito pelos Direitos Humanos e DIH nas Filipinas, Parte IV, artigo 4(9), (ibid., § 4); Acordo sobre Refugiados e Deslocados anexado aos Acordos de Dayton, artigo 5º (ibid., § 55); Acordo sobre a Normalização das Relações entre a Croácia e a RFI, artigo 6º (ibid., § 56); Protocolo ao Acordo de Moscou sobre o Cessar Fogo na Tchetchênia para Localizar Desaparecidos e Libertar Pessoas Detidas à Força, par. 5–6 (ibid., § 58); Acordo sobre o Término da Guerra e a Restauração da Paz em Vietnã, Capítulo III (ibid., § 96); Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre a Croácia e a RFSI, para. 8 (ibid., § 98); Plano de Operações para a Comissão Conjunta de 1991 para Localizar Desaparecidos e Restos Mortais, par. 2.1.1 e 2.2.2 (ibid., § 100); Declaração Conjunta dos Presidentes da RFI e Croácia (outubro de 1992), par. 3 (ibid., § 101).
[5]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 5), Austrália (ibid., § 6), Canadá (ibid., § 7), Croácia (ibid., § 8), Hungria (ibid., § 9), Indonésia (ibid., § 10), Israel (ibid., § 11), Quênia (ibid., § 12), Madagascar (ibid., § 13), Países Baixos (ibid., § 14), Nova Zelândia (ibid., § 15) e Espanha (ibid., § 16).
[6]Ver, p.ex., a legislação do Azerbaijão (ibid., § 17) e Zimbábue (ibid., § 20).
[7]Ver, p.ex., as declarações da República Federal da Alemanha (ibid., § 24), Alemanha (ibid., § 25) e Estados Unidos (ibid., §§ 33–34).
[8]Ver, p.ex., a prática da Croácia (ibid., § 23) e Países Baixos (ibid., § 30) e a prática referida da Austrália (ibid., § 108), Israel (ibid., § 26), Japão (ibid., § 32), Malásia (ibid., § 29), Peru (ibid., § 31), Filipinas (ibid., § 74), USSR (ibid., § 32) e Vietnam (ibid., § 108).
[9]Ver, p.ex., os manuais militares da Indonésia (ibid., § 10), Israel (ibid., § 11) e Quênia (ibid., § 12), a legislação do Azerbaijão (ibid., § 17), as declarações dos Estados Unidos (ibid., §§ 33–34) e a prática referida de Israel (ibid., § 26), Japão (ibid., § 32) e Malásia (ibid., § 29); ver também as declarações da Indonésia (ibid., § 112) e Reino Unido (ibid., § 114).
[10]Ver, p.ex., as declarações da Alemanha (ibid., §§ 25 e 109–110) e Estados Unidos (ibid., § 34); Conselho de Segurança da ONU, Declaração do Presidente (ibid., § 35); Assembleia Geral da ONU, Res. 54/183 (ibid., § 77), Res. 49/196 (ibid., § 117) e Res. 50/193 (ibid., § 118); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 1987/50 (ibid., § 36), Res. 1994/72 (ibid., §§ 78 e 120), Res. 1995/35 (ibid., §§ 79 e 121) e Res. 1998/79 (ibid., § 80); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Declaração do Presidente (ibid., § 38); Conselho da Europa, Assembleia Parlamentar, Rec. 974 (ibid., § 42), Rec. 1056 (ibid., § 43), Res. 1066 (ibid., § 83) e Rec. 1385 (ibid., § 84); Parlamento Europeu, resolução sobre a violação dos direitos humanos no Chipre (ibid., § 85).
[11]Ver a prática (ibid., §§ 41 e 127).
[12]Assembleia Geral da ONU, Res. 3220 (XXIX) (adotada por 95 votos em favor, nenhum contra e 32 abstenções) (ibid., § 76).
[13]Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 2002/60 (adotado sem votação) (ibid., § 37).
[14]XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. II (ibid., §§ 87 e 184).
[15]XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. I (adotado por consenso) (ibid., §§ 45, 88 e 185).
[16]SPLM/A, Penal e Disciplinary Laws (ibid., § 195).
[17]IV Convenção de Genebra, artigo 26 (ibid., § 143).
[18]Protocolo Adicional I, artigo 32 (adotado por consenso) (ibid., § 144). Para os trabalhos preparatórios que levaram à adoção desta disposição ver as declarações na CDDH (ibid., §§ 165–168 e 171–173).
[19]Yves Sandoz, Christophe Swinarski, Bruno Zimmermann (eds.), Commentary on the Additional Protocols, CICV, Geneva, 1987, §§ 1217–1218.
[20]Ver, p.ex., Princípios Orientadores sobre o Deslocamento Interno, Princípios 16(1) e 17(4) (citado em Vol. II, Cap. 36, § 147); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 9.8 (ibid., § 148).
[21]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 149), Austrália (ibid., § 150), Camarões (ibid., § 151), Canadá (ibid., § 152), Quênia (ibid., § 153), Israel (ibid., § 154), Madagascar (ibid., § 155), Nova Zelândia (ibid., § 156), Espanha (ibid., § 157), Reino Unido (ibid., § 158) e Estados Unidos (ibid., §§ 159–161), as declarações da Áustria (ibid., § 166), Chipre (ibid., §§ 165–166), França (ibid., §§ 165–166), Alemanha (ibid., § 167), Grécia (ibid., §§ 165–166), Santa Sé (ibid., §§ 165–166 e 168), Nicarágua (ibid., § 166), Espanha (ibid., § 166) e Estados Unidos (ibid., §§ 172–174) e a prática da Coreia do Sul (ibid., § 170).
[22]Ver, p.ex., os manuais militares do Quênia (ibid., § 153), Israel (ibid., § 154) e Estados Unidos (ibid., § 161) e a declaração dos Estados Unidos (ibid., § 174).
[23]Alemanha, Memorando Explicativo sobre os Protocolos Adicionais às Convenções de Genebra (ibid., § 169).
[24]Relatório sobre a Prática do SPLM/A (ibid., § 195).
[25]Assembleia Geral da ONU, Res. 3220 (XXIX) (adotada por 95 votos a favor, nenhum em contra e 32 abstenções) (ibid., § 175).
[26]Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 2002/60 (ibid., § 176).
[27]Parlamento Europeu, Resolução sobre o problema dos desaparecidos em Chipre (ibid., § 181); Conselho da Europa, Assembleia Parlamentar, Rec. 868 ( ibid., § 178) e Rec. 1056 (ibid., § 180).
[28]XXV Conferência Internacional da Cruz Vermelha, Res. XIII (ibid., § 182); XXVI Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. II (ibid., § 184); XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Res. I (adotado por consenso) (ibid., § 185).
[29]Conferência Internacional para a Proteção das Vítimas da Guerra, Declaração Final (adotada por consenso) (ibid., § 183).
[30]Ver, p.ex., Comitê de Direitos Humanos da ONU, Quinteros v. Uruguay (ibid., § 186). As opiniões do Comitê foram baseadas, entre outros, no artigo 7º da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.
[31]Corte Europeia de Direitos Humanos, Kurt v. Turkey (ibid., § 188), Timurtas v. Turkey (ibid., § 188) e Cyprus case (ibid., § 189).
[32]Corte Interamericana de Direitos Humanos, Velásquez Rodríguez case (ibid., § 191). Neste caso, a Corte decidiu que houve violação dos artigos 4, 5 e 7 da Convenção Americana de Direitos Humanos.
[33]Ver, p.ex., Corte Interamericana de Direitos Humanos, Bámaca Velásquez case (ibid., § 192) e Bámaca Velásquez case (Reparations) (ibid., § 193). Neste caso, a Corte decidiu que houve violação do artigo 5(1) e (2) da Convenção Interamericana de Direitos Humanos.
[34]Comissão Africana sobre os Direitos Humanos e dos Povos, Amnesty International e Others v. Sudan (ibid., § 187).
[35]Carta Africana sobre os Direitos e Bem-Estar da Criança, artigo 19(3) (ibid., § 145).
[36]Carta Africana sobre os Direitos e Bem-Estar da Criança, artigo 25(2)(b) (ibid., § 146).
[37]Ver, p.ex., Alto Comissariado da ONU para Direitos Humanos, Declaração do Especialista para o Processo Especial sobre Desaparecidos no Território da Ex-Iugoslávia (ibid., § 41) e Informe sobre o Progresso Alcançado na Investigação das Violações do Direito Internacional em certas zonas da Bósnia e Herzegovina (ibid., § 126) e Alto Representante para a Implementação do Acordo de Paz na Bósnia e Herzegovina, Relatórios (ibid., § 127).
[38]Ver a prática da Croácia (ibid., § 23).
[39]Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 9.8 (ibid., § 102).
[40]IV Convenção de Genebra, artigos 136–141 (ibid., §§ 53 e 95); Protocolo Adicional I, artigo 33 (adotado por consenso) (ibid., § 54).
[41]Quênia, LOAC Manual (ibid., § 12); Países Baixos, Military Manual (ibid., § 14); Nova Zelândia, Military Manual (ibid., § 15).
[42]Estados Unidos, Comentários do Vice Consultor Jurídico do Departamento de Estado (ibid., § 33).
[43]Azerbaijão, Law concerning the Protection of Civilian Persons e the Rights of Prisoners of War (ibid., § 17).
[44]Assembleia Geral da ONU, Res. 3220 (XXIX) (adotada por 95 votos a favor, nenhum em contra e 32 abstenções) (ibid., § 76).
[45]Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 2002/60 (adotada sem votação) (ibid., § 37).