Norma 1. O princípio da distinção entre civis e combatentes

Norma 1. As partes em conflito devem distinguir entre civis e combatentes em todas as circunstâncias. Os ataques somente podem ser dirigidos contra os combatentes. Os ataques não podem ser dirigidos contra os civis.
Volume II, Capítulo 1, Seção A.
A prática dos Estados estipula esta regra como uma norma do direito internacional consuetudinário aplicável tanto nos conflitos armados internacionais como não internacionais. Os três componentes da norma estão inter-relacionados e a prática relativa a cada um reforça a validade dos outros. O termo “combatente” usado nesta norma tem um significado genérico, indicando indivíduos que não gozam da proteção contra ataques conferida aos civis, mas que não implica o direito ao estatuto de combatente ou de prisioneiro de guerra (ver Capítulo 33).Esta norma deve ser lida junto à proibição de se atacar pessoas reconhecidamente fora de combate (ver Norma 47) e à norma que estabelece que civis sejam protegidos contra os ataques, exceto quando participam diretamente das hostilidades e enquanto durar esta participação (ver Norma 6). As represálias dos beligerantes contra os civis serão discutidas no Capítulo 41.
O princípio de distinção entre civis e combatentes foi primeiro estabelecido na Declaração de São Petersburgo, que estipula que “o único objetivo legítimo que os Estados devem se empenhar em alcançar durante a guerra é enfraquecer as forças militares do inimigo”.[1] Os Regulamentos da Haia de 1907 não especificam que uma distinção deve ser feita entre civis e combatentes, mas o artigo 25, que se baseia neste princípio, proíbe “atacar ou bombardear, por quaisquer meios, cidades, povoados, casas ou edifícios que não estiverem defendidos”.[2] O princípio de distinção está agora codificado nos artigos 48, 51(2) e 52(2) do Protocolo Adicional I, aos quais não foi feita nenhuma reserva.[3] De acordo com o Protocolo Adicional I, “ataques” significam “atos de violência contra o adversário, sejam ofensivo ou defensivo”.[4]
Na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais, o México declarou que os artigos 51 e 52 do Protocolo Adicional I eram tão essenciais que “não podem estar sujeitos a nenhum tipo de reserva já que isso seria inconsistente com o objetivo e o propósito do Protocolo I, solapando a sua base”.[5] Na mesma Conferência Diplomática, o Reino Unido declarou que o artigo 51(2) era uma “reafirmação valiosa” de uma norma existente do direito internacional consuetudinário.[6]
A proibição de ataques aos civis também está disposta no Protocolo II, Protocolo Emendado II e Protocolo III das Convenções sobre Certas Armas Convencionais e no Tratado de Ottawa que bane as minas antipessoal.[7] Além disso, o Estatuto do Tribunal Penal Internacional estipula que “dirigir intencionalmente ataques à população civil em geral ou civis que não participem diretamente nas hostilidades” constitui um crime de guerra em conflitos armados internacionais.[8]
Inúmeros manuais militares, inclusive os dos Estados que não são, ou não eram na época, partes do Protocolo Adicional I, estipulam que uma distinção deve ser feita entre civis e combatentes e que é proibido dirigir ataques contra civis. [9] O Manual de Direito Internacional Humanitário da Suécia identifica o princípio da distinção, como é previsto pelo Artigo 48 do Protocolo Adicional I, como uma norma do direito internacional consuetudinário. [10] Além disso, há inúmeros exemplos de legislações nacionais que consideram um crime os ataques aos civis, incluindo a legislação de Estados que não são, ou não eram na época, partes do Protocolo Adicional I. [11]
No caso Kassem, em 1969, o Tribunal Militar de Israel em Ramalá reconheceu que a imunidade da população civil contra ataques diretos é uma das normas básicas do Direito Internacional Humanitário. [12] Além disso, há várias declarações oficiais que invocam a norma, incluindo Estados que não são, ou não eram na época, partes do Protocolo Adicional I. [13] A norma também foi invocada pelos Estados Partes do Protocolo Adicional I contra os que não são partes. [14]
Nas alegações perante a Corte Internacional de Justiça, na opinião consultiva sobre armas nucleares, vários Estados invocaram o princípio de distinção.[15] Na opinião consultiva, a Corte declarou que o princípio de distinção era um dos “princípios fundamentais” do Direito Internacional Humanitário e um dos “princípios inderrogáveis do direito internacional consuetudinário”. [16]
Quando o CICV fez um apelo às partes em conflito no Oriente Médio, em outubro de 1973, ou seja, antes da adoção do Protocolo Adicional I, para respeitar a distinção entre combatentes e civis, os Estados em questão (Egito, Iraque, Israel e Síria) responderam favoravelmente. [17]
O artigo 13(2) do Protocolo Adicional II proíbe que tanto a população civil como indivíduos civis sejam alvos de ataques. [18] A proibição de dirigir ataques contra civis também está contida no Protocolo Emendado II da Convenção sobre Certas Armas Convencionais. [19] Também está prevista no Protocolo III da Convenção sobre Certas Armas Convencionais, que se tornou aplicável em conflitos armados não internacionais em conformidade com uma alteração do artigo 1º da Convenção, adotada por consenso em 2001. [20] O Tratado de Ottawa que proíbe minas terrestres antipessoal declara que a Convenção se baseia, entre outros, no “princípio de que uma distinção deve ser estabelecida entre civis e combatentes”. [21]
De acordo com o Estatuto do Tribunal Penal Internacional, “dirigir intencionalmente ataques à população civil em geral ou civis que não participem diretamente nas hostilidades” constitui um crime de guerra em conflitos armados não internacionais. [22] Além disso, esta norma está incluída em outros instrumentos relativos também aos conflitos armados não internacionais. [23]
Manuais militares que são ou foram aplicáveis em conflitos armados não internacionais determinam que uma distinção deva ser feita entre combatentes e civis no sentido de que só os primeiros podem ser alvejados. [24] Dirigir ataques contra civis em qualquer conflito armado é um crime de acordo com a legislação de vários Estados. [25] Há também uma série de declarações oficiais pertinentes aos conflitos armados não internacionais invocando o princípio da distinção e condenando ataques dirigidos a civis. [26] Os documentos apresentados pelos Estados à Corte Internacional de Justiça, no caso Nuclear Weapons mencionado acima, foram redigidas em termos gerais, para serem aplicáveis em todos os conflitos armados.
Nenhuma prática oficial contrária foi encontrada no que diz respeito a conflitos armados internacionais ou não internacionais. Esta norma é, às vezes, expressa em outros termos, em particular, como o princípio da distinção entre combatentes e não combatentes, enquanto que civis que não participam diretamente das hostilidades são incluídos na categoria de não combatentes. [27]
As supostas violações desta norma têm sido geralmente condenadas pelos Estados, independentemente se o conflito era internacional ou não internacional. [28] Da mesma forma, o Conselho de Segurança da ONU tem condenado, ou solicitado o fim dos supostos ataques contra civis no âmbito de inúmeros conflitos, tanto internacionais como não internacionais, incluindo Afeganistão, Angola, Azerbaijão, Burundi, Geórgia, Ex-Iugoslávia, Líbano, Libéria, Ruanda, Serra Leoa, Somália, Tadjiquistão e os territórios ocupados por Israel. [29]
Já em 1938, a Assembleia da Liga das Nações afirmou que “o bombardeio intencional de populações civis é ilícito”. [30] A XX Conferência Internacional da Cruz Vermelha de 1965, declarou solenemente que os governos e outras autoridades responsáveis pelas ações em todos os conflitos armados devem respeitar a proibição de iniciar ataques contra uma população civil.[31] Subsequentemente, uma resolução da Assembléia Geral da ONU sobre o respeito pelos Direitos Humanos em conflitos armados, adotada em 1968, declarou que o princípio da distinção deve ser aplicado em todos os conflitos armados. [32]. O Plano de Ação para os anos de 2000-2003, adotado pela XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho em 1999, requer que todas as partes de um conflito armado respeitem “a proibição total de dirigir ataques contra a população civil como tal ou contra civis que não participem diretamente das hostilidades”. [33] Em uma resolução adotada em 2000 sobre a proteção de civis em conflitos armados, o Conselho de Segurança da ONU reafirmou a sua firme condenação de ataques deliberados contra civis em todas as situações de conflitos armados. [34]
A jurisprudência da Corte Internacional de Justiça no caso Nuclear Weapons; do Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia, em especial nos casos Tadić, Martić e Kupreškić, e da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, no caso relativo aos acontecimentos em La Tablada na Argentina, forneceram evidências adicionais que a obrigação de fazer a distinção entre civis e combatentes é consuetudinária tanto em conflitos internacionais como em conflitos não internacionais. [35]
O CICV tem requisitado às partes em conflitos armados internacionais e não internacionais para que respeitem a distinção entre combatentes e civis. [36]
[1]Declaração de São Petersburgo, preâmbulo (citado em Vol. II, Cap. 1, § 83).
[2]Regulamentos da Haia, artigo 25.
[3]Protocolo Adicional I, artigo 48 (adotado por consenso) (citado em Vol. II, Cap. 1, § 1), artigo 51(2) (adotado por 77 votos a favor, um contra e 16 abstenções) (ibid., § 154) e artigo 52(2) (adotado por 79 votos a favor, nenhum contra e 7 abstenções) (ibid., § 85).
[4]Protocolo Adicional I, artigo 49.
[5]México, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (citado em Vol. II, Cap. 1, §§ 146, 307, 536 e 800).
[6]Reino Unido, Declaração na Conferência Diplomática que levou à adoção dos Protocolos Adicionais (ibid., §§ 319, 537 e 803).
[7]Protocolo II da CAC, artigo 3(2) (ibid., § 157); Protocolo Emendado II da CAC, artigo 3(7) (ibid., § 157); Protocolo III da CAC, artigo 2(1) (ibid., § 158); Tratado de Ottawa, preâmbulo (ibid., § 3).
[8]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(b)(i) (ibid., § 160).
[9]Ver os manuais militares (ibid., §§ 10–34 e 173–216), em particular os manuais da França (ibid., §§ 21 e 188), Indonésia (ibid., § 192), Israel (ibid., §§ 25 e 193–194), Quênia (ibid., § 197), Reino Unido (ibid., §§ 212–213) e Estados Unidos (ibid., §§ 33–34 e 214–215).
[10]Suécia, Manual de DIH (ibid., § 29).
[11]Ver legislação (ibid., §§ 217–269), in particular a legislação de Azerbaijão (ibid., §§ 221–222), Indonésia (ibid., § 243) e Itália (ibid., § 245).
[12]Israel, Tribunal Militar de Ramalá, caso Kassem (ibid., § 271).
[13]Ver, p.ex., as declarações de Azerbaijão (ibid., § 273), China (ibid., § 279), França (ibid., §§ 41 e 285), Alemanha (ibid., §§ 290–291 e 293), Irã (ibid., §§ 296–297), Iraque (ibid., § 298), Paquistão (ibid., §§ 311–312), África do Sul (ibid., § 49), Reino Unido (ibid., § 321) e Estados Unidos (ibid., §§ 51–53 e 322–329).
[14]Ver, p.ex., as declarações de Alemanha vis-à-vis Turquia (ibid., § 292) e Iraque (ibid., § 293), do Líbano (ibid., § 304) e Paquistão (ibid., § 312) vis-à-vis Israel, e da Espanha vis-à-vis Irã e Iraque (ibid., § 315).
[15]Ver as declarações de Equador (ibid., § 39), Egito (ibid., §§ 40 e 283), Índia (ibid., § 42), Japão (ibid., § 43), Países Baixos (ibid., § 309), Nova Zelândia (ibid., § 45), Ilhas Salomão (ibid., § 48), Suécia (ibid., § 316), Reino Unido (ibid., §§ 50 e 321) e Estados Unidos (ibid., § 329).
[16]CIJ, caso Nuclear Weapons (ibid., § 434).
[17]Ver CICV, A Ação do Comitê Internacional no Oriente Médio (ibid., § 445).
[18]Protocolo Adicional II, artigo 13(2) (adotado por consenso) (ibid., § 156).
[19]Protocolo Emendado II da CAC, artigo 3(7) (ibid., § 157).
[20]Protocolo III da CAC, artigo 2(1) (ibid., § 158).
[21]Tratado de Ottawa, preâmbulo (ibid., § 3).
[22]Estatuto do TPI, artigo 8(2)(e)(i) (ibid., § 160).
[23]Ver, p.ex., Memorando de Entendimento sobre a Aplicação do DIH entre Croácia e RFSI, par. 6 (ibid., §§ 6, 97 e 167); Acordo sobre a Aplicação do DIH entre as Partes em Conflito na Bósnia e Herzegovina, par. 2.5 (ibid., § 7, 98 e 168); Manual de San Remo, par. 39 e 41 (ibid., §§ 8 e 99); Boletim do Secretário-Geral da ONU, Seção 5.1 (ibid., §§ 9, 100 e 171); Declaração de Cairo sobre os Direitos Humanos no Islã, artigo 3(a) (ibid., § 165); Declaração da Haia sobre o Respeito pelos Princípios Humanitários (ibid., § 166); Regulamento da UNTAET 2000/15, Seção 6(1)(e)(i) (ibid., 172).
[24]Ver, p.ex., os manuais militares da Argentina (ibid., § 173), Benin (ibid., § 177), Camarões (ibid., § 178), Canadá (ibid., § 179), Colômbia (ibid., §§ 181–182), Alemanha (ibid., § 189), Países Baixos (ibid., § 201), Nova Zelândia (ibid., § 203), Filipinas (ibid., § 205), Togo (ibid., § 211) e Iugoslávia (ibid., 216).
[25]Ver, p.ex., a legislação de Armênia (ibid., § 218), Austrália (ibid., § 220), Azerbaijão (ibid., §§ 221–222), Belarus (ibid., § 223), Bélgica (ibid., § 224), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 225), Canadá (ibid., § 228), Colômbia (ibid., § 230), República Democrática do Congo (ibid., § 231), Congo (ibid., § 232), Croácia (ibid., § 234), Estônia (ibid., § 239), Geórgia (ibid., § 240), Alemanha (ibid., § 241), Irlanda (ibid., § 244), Lituânia (ibid., § 248), Países Baixos (ibid., § 250), Nova Zelândia (ibid., § 252), Níger (ibid., § 254), Noruega (ibid., § 255), eslov6enia (ibid., § 257), Espanha (ibid., § 259), Suécia (ibid., § 260), Tajiquistão (ibid., § 261), Reino Unido (ibid., § 265), Vietnã (ibid., § 266), Iêmen (ibid., § 267) e Iugoslávia (ibid., § 268); ver também a legislação de República Tcheca (ibid., § 237), Hungria (ibid., § 242), Itália (ibid., § 245) e Eslováquia (ibid., § 256), cuja aplicação não está excluída durante conflitos armados não internacionais, e o projeto de lei da Argentina (ibid., § 217), Burundi (ibid., § 226), El Salvador (ibid., § 238), Jordânia (ibid., § 246), Nicarágua (ibid., § 253) e Trinidad e Tobago (ibid., § 262).
[26]Ver, p.ex., as declarações de Bélgica (ibid., § 274), França (ibid., §§ 286 e 288–289), Alemanha (ibid., §§ 294–295), Malásia (ibid., § 306), Países Baixos (ibid., § 308), Filipinas (ibid., § 47), Eslovênia (ibid., § 314) e Uganda (ibid., § 317).
[27]Ver, p.ex., os manuais militares da Croácia (ibid., § 718), República Dominicana (ibid., §§ 185, 583 e 720), Equador (ibid., §§ 20 e 721), Hungria (ibid., § 724), Suécia (ibid., § 733) e Estados Unidos (ibid., §§ 34 e 737); Israel, Tribunal Militar de Ramalá, caso Kassem (ibid., § 271); as declarações da Bélgica (ibid., § 274), Colômbia (ibid., § 840), Egito (ibid., § 40), Índia (ibid., § 42), Irã (ibid., § 296), Japão (ibid., § 43), Coreia do Sul (ibid., § 302), Ilhas Salomão (ibid., § 48) e Estados Unidos (ibid., §§ 53, 328); Conselho de Segurança da ONU, Res. 771 (ibid., § 337) e Res. 794 (ibid., § 338); Comissão de Direitos Humanos da ONU, Res. 1992/S-1/1 (ibid., § 388); Secretário-Geral da ONU, Relatório sobre a proteção da assistência humanitária para refugiados e outros em conflitos armados (ibid., § 57); Relatório em seguimento ao parágrafo 5 da resolução 837 do Conselho de Segurança (1993) sobre a investigação do ataque de 5 de junho de 1993 às forças das Nações Unidas na Somália, conduzido em nome do Conselho de Segurança da ONU (ibid., § 58); CIJ, caso Nuclear Weapons, Opinião Consultiva (ibid., § 61). Para outras formulações, ver, p.ex., os manuais militares da Bélgica (ibid., § 12) (distinção entre “a população civil e os que participam das hostilidades") e Suécia (ibid., § 29) (distinção entre “as pessoas que participam das hostilidades e que desse modo são objetivos legítimos e membros da população civil"); a declaração da Nova Zelândia (ibid., § 45) (distinção entre “combatentes e os que não estão envolvidos diretamente nos conflitos armados"); Assembleia Geral da ONU, Res. 2444 (XXIII) (ibid., § 55) (distinção entre “as pessoas que participam das hostilidades e membros da população civil") e Res. 2675 (XXV) (ibid., § 56) (distinção entre “as pessoas que participam ativamente das hostilidades e as populações civis").
[28]Ver, p.ex., as declarações da Austrália (ibid., § 272), Bósnia e Herzegovina (ibid., § 276), China (ibid., § 279), Croácia (ibid., § 281), França (ibid., §§ 284, 286 e 288–289), Alemanha (ibid., §§ 290 e 292–295), Irã (ibid., § 297), Cazaquistão (ibid., § 301), Líbano (ibid., § 305), Países Baixos (ibid., § 308), Paquistão (ibid., §§ 311–312), Eslovênia (ibid., § 314), Espanha (ibid., § 315), Uganda (ibid., § 317) e Iugoslávia (ibid., § 331).
[29]Ver, p.ex., Conselho de Segurança da ONU, Res. 564 (ibid., § 336), Res. 771 (ibid., § 337), Res. 794 (ibid., § 338), Res. 819 (ibid., § 339), Res. 853 (ibid., § 340), Res. 904 (ibid., § 341), Res. 912 (ibid., § 342), Res. 913 (ibid., § 343), Res. 918, 925, 929 e 935 (ibid., § 344), Res. 950 (ibid., § 345), Res. 978 (ibid., § 346), Res. 993 (ibid., § 347), Res. 998 (ibid., § 348), Res. 1001 (ibid., § 349), Res. 1019 (ibid., § 350), Res. 1041 (ibid., § 351), Res. 1049 e 1072 (ibid., § 352), Res. 1052 (ibid., § 353), Res. 1073 (ibid., § 354), Res. 1076 (ibid., § 355), Res. 1089 (ibid., § 356), Res. 1161 (ibid., § 357), Res. 1173 e 1180 (ibid., § 358) e Res. 1181 (ibid., § 359).
[30]Liga das Nações, Assembleia, Resolução adotada em 30 de setembro de 1938 (ibid., § 378).
[31]XX Conferência Internacional da Cruz Vermelha, Res. XXVIII (ibid., §§ 60 e 429).
[32]Assembleia Geral da ONU, Res. 2444 (XXIII) (adotada por voto unânime de 111 a favor, nenhum contra e nenhuma abstenção) (ibid., §§ 55 e 379).
[33]XXVII Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Plano de Ação para o período 2000–2003 (adotado por consenso) (ibid., § 433).
[34]Conselho de Segurança da ONU, Res. 1296 (ibid., § 361).
[35]CIJ, caso Nuclear Weapons, Opinião Consultiva (ibid., §§ 61 e 434); TPI para a Ex-Iugoslávia, caso Tadić, Agravo de Instrumento (ibid., § 435), caso Martić, Revisão da Denúncia (ibid., §§ 437 e 552) e caso Kupreškić , Sentença (ibid., §§ 441 e 883); Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Case 11.137 (Argentina) (ibid., §§ 64, 443 e 810).
[36]Ver, p.ex., a prática do CICV (ibid., §§ 67–75).