Règle 7. Le principe de la distinction entre les biens de caractère civil et les objectifs militaires

Règle 7. Les parties au conflit doivent en tout temps faire la distinction entre les biens de caractère civil et les objectifs militaires. Les attaques ne peuvent être dirigées que contre des objectifs militaires. Les attaques ne doivent pas être dirigées contre des biens de caractère civil.
Volume II, chapitre 2, section A.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux. Les trois composantes de cette règle sont liées entre elles, et la pratique relative à chacune d’elles renforce la validité des autres. La question des représailles contre des biens de caractère civil est traitée au chapitre 41.
Cette règle est formulée dans les articles 48 et 52, paragraphe 2 du Protocole additionnel I, qui n’ont fait l’objet d’aucune réserve[1]. Au cours de la conférence diplomatique qui a conduit à l’adoption des Protocoles additionnels, le Mexique a déclaré que l’article 52 du Protocole additionnel I était essentiel à tel point qu’il «ne [doit] en aucune façon faire l’objet de réserves, car celles-ci seraient incompatibles avec l’objet du Protocole I dont elles nieraient l’essence même»[2]. L’interdiction de diriger des attaques contre des biens de caractère civil est aussi formulée dans le Protocole II tel qu’il a été modifié et dans le Protocole III à la Convention sur les armes classiques[3] En outre, selon le Statut de la Cour pénale internationale, «le fait de lancer des attaques délibérées contre des biens civils, c’est-à-dire des biens qui ne sont pas des objectifs militaires» constitue un crime de guerre dans les conflits armés internationaux[4].
L’obligation de distinguer entre les biens de caractère civil et les objectifs militaires et l’interdiction de diriger des attaques contre des biens de caractère civil est inscrite dans un grand nombre de manuels militaires[5]. Le manuel de droit international humanitaire de la Suède, en particulier, décrit le principe de la distinction tel qu’il est formulé dans l’article 48 du Protocole additionnel I comme une règle de droit international coutumier[6]. De nombreux États se sont dotés d’une législation qui définit comme une infraction le fait d’attaquer des biens de caractère civil pendant un conflit armé[7]. Il existe en outre un nombre considérable de déclarations officielles qui invoquent cette règle[8]. Cette pratique comprend celle d’États qui ne sont pas — ou n’étaient pas à l’époque — parties au Protocole additionnel I[9].
Dans leurs mémoires déposés devant la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires, plusieurs États ont invoqué le principe de la distinction entre les biens de caractère civil et les objectifs militaires[10]. Dans son avis consultatif, la Cour a déclaré que le principe de la distinction était l’un des «principes cardinaux» du droit international humanitaire, et l’un des «principes intransgressibles du droit international coutumier»[11].
Lorsque le CICR a lancé un appel aux parties au conflit au Moyen-Orient en octobre 1973 — c’est-à-dire avant l’adoption du Protocole additionnel I — pour qu’elles respectent la distinction entre biens de caractère civil et objectifs militaires, les États concernés (l’Égypte, l’Irak, Israël et la Syrie) ont répondu favorablement[12].
La distinction entre biens de caractère civil et objectifs militaires figurait dans le projet de Protocole additionnel II, mais elle fut abandonnée au dernier moment, dans le cadre d’un train de dispositions destinées à permettre l’adoption d’un texte simplifié[13]. De ce fait, le Protocole additionnel II ne contient pas ce principe, ni l’interdiction de diriger des attaques contre des biens de caractère civil, bien que l’on ait fait valoir que la notion de protection générale, qui figure à l’article 13, paragraphe premier du Protocole additionnel II, est suffisamment large pour les couvrir[14]. L’interdiction de diriger des attaques contre des biens de caractère civil a toutefois a été incluse dans un traité plus récent applicable dans les conflits armés non internationaux, à savoir le Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié[15]. Cette interdiction est aussi inscrite dans le Protocole III à la Convention sur les armes classiques, qui a été rendu applicable aux conflits armés non internationaux par un amendement à l’article premier de la Convention, adopté par consensus en 2001[16]. En outre, le Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels utilise le principe de la distinction entre biens de caractère civil et objectifs militaires comme base pour définir la protection due aux biens culturels dans les conflits armés non internationaux[17].
Le Statut de la Cour pénale internationale ne définit pas explicitement les attaques contre des biens de caractère civil comme un crime de guerre dans les conflits armés non internationaux. Il définit cependant la destruction des biens d’un adversaire comme un crime de guerre, sauf si ces destructions sont «impérieusement commandées par les nécessités du conflit»[18]. Par conséquent, une attaque contre un bien de caractère civil constitue un crime de guerre au regard du Statut dans la mesure où elle n’est pas impérieusement commandée par les nécessités du conflit. La destruction de biens fait l’objet de la règle 50, et la pratique qui fonde cette règle appuie aussi l’existence de celle-ci. Autre point pertinent : le Statut définit les attaques contre les installations, le matériel, les unités ou les véhicules employés dans le cadre d’une mission d’aide humanitaire ou de maintien de la paix comme un crime de guerre dans les conflits armés non internationaux, pour autant que ces objets «aient droit à la protection que le droit international des conflits armés garantit aux (…) biens de caractère civil»[19].
En outre, l’interdiction de diriger des attaques contre des biens de caractère civil figure dans d’autres instruments juridiques s’appliquant aussi aux conflits armés non internationaux[20].
L’obligation de distinguer entre les biens de caractère civil et les objectifs militaires, ainsi que l’interdiction de diriger des attaques contre des biens de caractère civil, figure dans des manuels militaires qui sont applicables ou qui ont été appliqués dans des conflits armés non internationaux[21]. Un nombre considérable d’États se sont dotés d’une législation aux termes de laquelle attaquer des biens de caractère civil durant un conflit armé, de quelque type qu’il soit, constitue une infraction[22]. Il existe aussi des exemples de jurisprudence nationale fondée sur cette règle[23]. En outre, un certain nombre de déclarations officielles concernant des conflits armés non internationaux font référence à cette règle[24]. Les exposés devant la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires, qui ont été évoqués plus haut, étaient formulés en termes généraux applicables à tous les types de conflit armé.
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée en ce qui concerne des conflits armés internationaux ou non internationaux. Les États et les organisations internationales ont généralement condamné les attaques signalées contre des biens de caractère civil, par exemple pendant les conflits en Bosnie-Herzégovine, au Liban, au Soudan et entre l’Iran et l’Irak[25]. En 1938 déjà, l’Assemblée de la Société des Nations déclarait que «les objectifs visés du haut des airs doivent constituer des objectifs militaires légitimes et pouvoir être identifiés»[26]. Plus récemment, dans une résolution adoptée en 1999 sur la protection des personnes civiles dans les conflits armés, le Conseil de sécurité de l’ONU a condamné vigoureusement «les attaques lancées contre des objets protégés par le droit international»[27]
La jurisprudence de la Cour internationale de justice et du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie fournit des éléments de preuve supplémentaires de la nature coutumière de l’interdiction des attaques contre les biens de caractère civil dans les conflits armés, tant internationaux que non internationaux[28].
Le Plan d’action pour les années 2000-2003, adopté par la XXVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en 1999, exige de toutes les parties à un conflit armé qu’elles respectent «l’interdiction totale des attaques dirigées contre (…) des biens de caractère civil»[29]. Le CICR a appelé les parties à des conflits armés tant internationaux que non internationaux à respecter la distinction entre les biens de caractère civil et les objectifs militaires, et à ne pas diriger des attaques contre des biens de caractère civil[30].
Plusieurs États ont souligné que la règle contenue à l’article 52, paragraphe 2 du Protocole additionnel I, qui stipule que «les attaques doivent être strictement limitées aux objectifs militaires», n’interdit que les attaques directes contre les biens de caractère civil et ne traite pas de la question des dommages causés incidemment par des attaques dirigées contre des objectifs militaires[31]. L’objet de ces déclarations est d’insister sur le fait qu’une attaque qui porte atteinte à des biens de caractère civil n’est pas illégale dans la mesure où elle est dirigée contre un objectif militaire et où les dommages causés incidemment aux biens civils ne sont pas excessifs. Cette idée est reflétée dans la formulation de la présente règle par les mots «attaques dirigées contre». La même remarque s’applique, mutatis mutandis, à la règle 1.
[1]Protocole additionnel I (1977), art. 48 (adopté par consensus) (cité dans vol. II, ch. 2, par. 1) et art. 52, par. 2 (adopté par 79 voix pour, 0 contre et 7 abstentions) ( ibid., par. 50).
[2]Mexique, déclaration lors de la CDDH (ibid., par. 79).
[3]Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 7 (ibid., par. 107); Protocole III à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 2, par. 1 (ibid., par. 106).
[4]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. b) ii) (ibid., par. 108).
[5]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne, de l’Argentine, de l’Australie, de la Belgique, du Bénin, du Cameroun, du Canada, de la Croatie, de l’Espagne, des États-Unis, de la France, de la Hongrie, d’Israël, du Nigéria, de la Nouvelle-Zélande, des Pays-Bas, des Philippines, de la Suède, de la Suisse et du Togo (ibid., par. 7), de l’Indonésie (ibid., par. 8), de la Suède (ibid., par. 9), de l’Afrique du Sud, de l’Allemagne, de l’Argentine, de l’Australie, de la Belgique, du Bénin, du Cameroun, du Canada, de la Colombie, de la Croatie, de l’Équateur, de l’Espagne, des États-Unis, de la France, de l’Italie, du Kenya, du Liban, de Madagascar, de la Nouvelle-Zélande, du Nigéria, des Pays-Bas, du Togo, du Royaume-Uni et de la Yougoslavie (ibid., par. 115), de l’Argentine (ibid., par. 116) et des États-Unis (ibid., par. 117).
[6]Suède, IHL Manual (ibid., par. 9).
[7]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 128), de l’Australie (ibid., par. 119), de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 120), du Canada (ibid., par. 122), du Congo (ibid., par. 123), de la Croatie (ibid., par. 124), de l’Espagne (ibid., par. 138), de l’Estonie (ibid., par. 126), de la Géorgie (ibid., par. 127), de la Hongrie (ibid., par. 129), de l’Irlande (ibid., par. 130), de l’Italie (ibid., par. 131), du Mali (ibid., par. 132), de la Norvège (ibid., par. 136), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 134), des Pays-Bas (ibid., par. 133), du Royaume-Uni (ibid., par. 140), de la Slovaquie (ibid., par. 137) et du Yémen (ibid., par. 141); voir aussi les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 118), du Burundi (ibid., par. 121), d’El Salvador (ibid., par. 125), du Nicaragua (ibid., par. 135) et de Trinité-et-Tobago (ibid., par. 139).
[8]Voir, p. ex., les déclarations de la Croatie (ibid., par. 145), de la CE et de ses États membres, des États-Unis et de l’URSS (ibid., par. 147), de l’Égypte (ibid., par. 146), des Émirats arabes unis (ibid., par. 157), des États-Unis (ibid., par. 160 à 163), de la France (ibid., par. 148), de l’Irak (ibid., par. 150), de l’Iran (ibid., par. 149), du Mexique (ibid., par. 151), du Mozambique (ibid., par. 152), du Royaume-Uni (ibid., par. 158-159), de la Slovénie (ibid., par. 155) et de la Suède (ibid., par. 156).
[9]Voir, p. ex., la pratique de l’Égypte (ibid., par. 146), des États-Unis (ibid., par. 7, 115, 117 et 160 à 163), de la France (ibid., par. 7, 115 et 148), de l’Indonésie (ibid., par. 8), de l’Irak (ibid., par. 150), de l’Iran (ibid., par. 149), du Kenya (ibid., par. 115) et du Royaume-Uni (ibid., par. 115 et 158-159).
[10]Voir les pièces écrites présentées à la CIJ dans l’affaire des Armes nucléaires par l’Égypte (ibid., par. 16), l’Iran (ibid., par. 23), le Japon (ibid., par. 25), le Royaume-Uni (ibid., par. 32) et la Suède (ibid., par. 156).
[11]CIJ, affaire des Armes nucléaires, avis consultatif (ibid., par. 179).
[12]Voir CICR, L’action du Comité international au Moyen-Orient (ibid., par. 102).
[13]Projet de Protocole additionnel II soumis par le CICR à la CDDH, art. 24, par. premier (ibid., par. 2).
[14]Michael Bothe, Karl Joseph Partsch et Waldemar A. Solf (éd.), New Rules for Victims of Armed Conflicts, Martinus Nijhoff, La Haye, 1982, p. 677.
[15]Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 7 (cité dans vol. II, ch. 2, par. 107).
[16]Protocole III à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 2, par. 1 (ibid., par. 106).
[17]Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 6, al. 1 a) (cité dans vol. II, ch. 12, par. 21).
[18]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. e) xii).
[19]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. e) iii).
[20]Voir, p. ex., Protocole d’entente sur l’application du droit international humanitaire entre la Croatie et la RFSY (1991), par. 6 (cité dans vol. II, ch. 2, par. 3, 60 et 111); Accord relatif à l’application du droit international humanitaire entre les parties au conflit en Bosnie-Herzégovine (1992) (1992), par. 2.5 (ibid., par. 4, 61 et 112); Manuel de San Remo, par. 39 et 41 (ibid., par. 5 et 62); Circulaire du Secrétaire général de l’ONU (1999), art. 5.1 (ibid., par. 6, 63 et 113); Déclaration du Caire sur les droits de l’homme en Islam (1990), art. 3 b) (ibid., par. 109); Hague Statement on Respect for Humanitarian Principles (ibid., par. 110).
[21]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne, du Bénin, de la Croatie, du Nigéria, des Philippines et du Togo (ibid., par. 7) ainsi que les manuels militaires de l’Afrique du Sud, de l’Allemagne, du Bénin, de la Colombie, de la Croatie, de l’Équateur, de l’Italie, du Kenya, du Liban, de Madagascar, du Togo et de la Yougoslavie (ibid., par. 115).
[22]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 128), de l’Australie (ibid., par. 119), de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 120), du Canada (ibid., par. 122), du Congo (ibid., par. 123), de la Croatie (ibid., par. 124), de l’Espagne (ibid., par. 138), de l’Estonie (ibid., par. 126), de la Géorgie (ibid., par. 127), de la Norvège (ibid., par. 136), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 134) et du Royaume-Uni (ibid., par. 140); voir aussi la législation de la Hongrie (ibid., par. 129), de l’Italie (ibid., par. 131) et de la Slovaquie (ibid., par. 137), dont l’application n’est pas exclue en temps de conflit armé non international, ainsi que les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 118), du Burundi (ibid., par. 121), d’El Salvador (ibid., par. 125), du Nicaragua (ibid., par. 135) et de Trinité-et-Tobago (ibid., par. 139).
[23]Voir, p. ex., Colombie, affaire administrative n° 9276 (ibid., par. 142); Croatie, affaire RA. R. (ibid., par. 143).
[24]Voir les déclarations de la CE et de ses États membres (ibid., par. 147), des États-Unis (ibid., par. 147), du Mozambique (ibid., par. 152), de la Slovénie (ibid., par. 155) et de l’URSS (ibid., par. 147).
[25]Voir, p. ex., les déclarations de la CE et de ses États membres (ibid., par. 147) et de la Croatie (ibid., par. 145), de l’Égypte (ibid., par. 146), des États-Unis (ibid., par. 147), de l’Iran (ibid., par. 149), du Royaume-Uni (ibid., par. 159), de la Slovénie (ibid., par. 155) et de l’URSS (ibid., par. 147); Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 1052 (ibid., par. 164); Assemblée générale de l’ONU, rés. 50/193 (ibid., 168) et rés. 51/112 (ibid., par. 169); Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 1993/7 (ibid., par. 170), rés. 1994/75 (ibid., par. 171) et rés. 1995/89 (ibid., par. 173); Groupe de contact de l’OCI (Arabie saoudite, Égypte, Iran, Pakistan, Sénégal et Turquie), lettre au président du Conseil de sécurité de l’ONU (ibid., par. 177).
[26]Société des Nations, Assemblée, résolution adoptée le 30 septembre 1938 (ibid., par. 167).
[27]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 1265 (ibid., par. 165).
[28]CIJ, affaire des Armes nucléaires, avis consultatif (ibid., par. 179); TPIY, affaires Le Procureur c. Zoran Kupreškić et consorts, jugement (ibid., par. 180), et Le Procureur c. Dario Kordić et Mario Čerkez, décision relative à la requête conjointe de la défense et jugement (ibid., par. 182).
[29]XXVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Plan d’action pour les années 2000-2003 (adopté par consensus) (ibid., par. 178).
[30]Voir, p. ex., la pratique du CICR (ibid., par. 185-186 et 188 à 193).
[31]Voir les réserves et les déclarations formulées lors de la ratification des Protocoles additionnels et les autres déclarations de l’Australie (ibid., par. 51), du Canada (ibid., par. 52 et 71), des États-Unis (ibid., par. 92), de la France (ibid., par. 53), de l’Italie (ibid., par. 54), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 55), des Pays-Bas (ibid., par. 80), de la République fédérale d’Allemagne (ibid., par. 75) et du Royaume-Uni (ibid., par. 56 et 86).