Règle 54. Les attaques contre des biens indispensables à la survie de la population civile

Règle 54. Il est interdit d’attaquer, de détruire, d’enlever ou de mettre hors d’usage des biens indispensables à la survie de la population civile.
Volume II, chapitre 17, section B.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux. Cette règle est un corollaire à l’interdiction de la famine (voir règle 53).
En principe, les biens indispensables à la survie de la population civile sont des biens de caractère civil, qui en tant que tels ne peuvent être attaqués (voir règle 7). L’article 54, paragraphe 2 du Protocole additionnel I interdit spécifiquement d’attaquer, de détruire, d’enlever ou de mettre hors d’usage des biens indispensables à la survie de la population civile[1]. Selon le Commentaire des Protocoles additionnels, «cette disposition développe le principe, formulé au paragraphe 1 [de l’article 54], d’interdiction de recourir à la famine à l’encontre de la population civile; il expose ses modalités d’application les plus fréquentes»[2]. L’article 54, paragraphe 2 interdit les attaques contre les biens «en vue d’en priver, à raison de leur valeur de subsistance, la population civile ou la Partie adverse, quel que soit le motif dont on s’inspire, que ce soit pour affamer des personnes civiles, provoquer leur déplacement ou pour toute autre raison»[3]. En ratifiant le Protocole additionnel I, la France et le Royaume-Uni ont déclaré considérer que cette disposition n’interdit pas les attaques qui sont menées dans un but spécifique, à l’exception de celles qui visent à priver la population civile des biens indispensables à sa survie[4]. Selon le Statut de la Cour pénale internationale, «le fait d’affamer délibérément des civils comme méthode de guerre, en les privant de biens indispensables à leur survie» constitue un crime de guerre dans les conflits armés internationaux[5].
Un nombre considérable de manuels militaires stipulent qu’il est interdit d’attaquer, de détruire, d’enlever ou de mettre hors d’usage des biens indispensables à la survie de la population civile[6]. On trouve parmi eux des manuels d’États qui ne sont pas, ou qui n’étaient pas à l’époque, parties au Protocole additionnel I[7]. Le supplément annoté au manuel des forces navales des Etats-Unis indique que cette interdiction relève du droit international coutumier[8]. Plusieurs manuels militaires précisent que pour que l’attaque soit illégale, il faut qu’elle soit lancée dans l’intention d’empêcher l’approvisionnement de la population civile[9]. Cependant, la plupart des manuels militaires ne contiennent pas d’exigence de ce type, et interdisent les attaques contre les biens indispensables à la survie de la population civile en tant que telles[10]. Il en va de même pour une bonne partie des législations nationales qui définissent comme une infraction toute violation de cette règle[11].
Les biens indispensables à la survie de la population civile sont en principe des biens de caractère civil, qui en tant que tels ne peuvent faire l’objet d’attaques (voir règle 7). L’interdiction d’attaquer des biens indispensables à la survie de la population civile est inscrite dans le Protocole additionnel II, dans lequel elle est définie comme un corollaire de l’interdiction de la famine[12]. Comme l’indique le Commentaire des Protocoles additionnels, cette disposition «développe le principe de l’interdiction de recourir à la famine à l’encontre des personnes civiles en indiquant ses modalités d’application les plus fréquentes»[13]. En outre, cette règle figure dans d’autres instruments qui s’appliquent aussi aux conflits armés non internationaux[14].
L’interdiction figure dans des manuels militaires qui sont applicables ou qui ont été appliqués dans des conflits armés non internationaux[15]. Le fait d’attaquer des biens indispensables à la survie de la population civile constitue une infraction dans un conflit armé de quelque nature que ce soit dans la législation de plusieurs États[16]. Cette règle est aussi mentionnée dans des déclarations officielles et d’autres types de pratique concernant des conflits armés non internationaux[17].
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée dans des conflits armés internationaux ou non internationaux. Les violations allégués de cette règle ont généralement été condamnées, en particulier par les Nations Unies et par d’autres organisations internationales, par exemple en ce qui concerne les conflits en Bosnie-Herzégovine et dans la République démocratique du Congo[18]. En 1995, la XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a souligné en termes généraux «l’interdiction (…) d’attaquer, de détruire, d’enlever ou de mettre hors d’usage (…) les biens indispensables à la survie de la population civile»[19]. Cette interdiction a aussi été soulignée dans le Plan d’action pour les années 2000-2003, adopté en 1999 par la XXVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge[20]. Le CICR a appelé les parties à des conflits armés tant internationaux que non internationaux à respecter cette règle[21].
Il y a deux exceptions à l’interdiction des attaques contre les biens indispensables à la survie de la population civile. La première est basée sur l’idée que ces biens peuvent être attaqués s’ils peuvent être considérés comme des objectifs militaires. Le Protocole additionnel I dispose que tel peut être le cas si les biens sont utilisés pour la subsistance des seuls combattants, ou à d’autres fins mais comme appui direct d’une action militaire[22]. Cette exception figure dans plusieurs manuels militaires ainsi que dans quelques législations nationales et déclarations officielles[23]. Cette pratique reconnaît toutefois que lorsque ces biens ne sont pas utilisés pour la subsistance des seuls combattants, mais constituent quand même un soutien direct à une action militaire, l’interdiction de la famine entraîne l’interdiction d’attaquer ces biens si l’on peut s’attendre à ce que l’attaque provoque la famine de la population civile. Cette pratique comprend celle d’États qui ne sont pas partie au Protocole additionnel I[24]. Il semble cependant peu probable que cette exception s’applique aussi aux conflits armés non internationaux, car l’article 14 du Protocole additionnel II ne le prévoit pas, et aucune pratique n’étaye cette hypothèse.
La deuxième exception consiste dans la politique dite «de la terre brûlée», appliquée pour défendre le territoire national contre l’invasion. Le Protocole additionnel I prévoit cette exception «compte tenu des exigences vitales de toute Partie au conflit pour la défense de son territoire national contre l’invasion (…) si des nécessités militaires impérieuses l’exigent»[25]. Cette exception est reconnue dans plusieurs manuels militaires et déclarations officielles[26]. Cette pratique comprend celle d’États qui ne sont pas parties au Protocole additionnel I[27]. Il semble cependant peu probable que l’exception touchant la politique de la terre brûlée s’applique aux conflits armés non internationaux, car l’article 14 du Protocole additionnel II ne le prévoit pas. Le manuel militaire abrégé de la Colombie dispose qu’il est interdit «dans tous les conflits armés» d’ordonner une politique de la terre brûlée comme méthode de combat[28].
La question des représailles contre les biens indispensables à la survie de la population civile est abordée au chapitre 41.
Les Protocoles additionnels I et II donnent les exemples suivants de biens indispensables à la survie de la population civile : les denrées alimentaires et les zones agricoles qui les produisent, les récoltes, le bétail, les installations et réserves d’eau potable et les ouvrages d’irrigation[29]. Cette liste d’exemples n’est pas exhaustive, comme l’indiquent les mots «tels que» dans les dispositions correspondantes. Pendant les négociations des éléments des crimes du Statut de la Cour pénale internationale, il a été reconnu que le sens usuel du mot «affamer» recouvrait non seulement le sens strict de faire mourir par privation d’eau et de nourriture, mais aussi le sens plus général de priver ou de fournir en quantités insuffisantes des biens essentiels ou des choses indispensables à la survie. De ce fait, d’autres exemples mentionnés pendant ces négociations comprenaient des articles non alimentaires indispensables, tels que les médicaments et, dans certains cas, les couvertures[30]. Il est important de relever à cet égard que les Protocoles additionnels I et II considèrent tous deux les vivres et les médicaments comme essentiels à la survie de la population civile, tandis que le Protocole additionnel I mentionne aussi les vêtements, le matériel de couchage, et les logements d’urgence[31].
[1]Protocole additionnel I (1977), art. 54, par. 2 (adopté par consensus) (ibid., par. 188).
[2]Yves Sandoz, Christophe Swinarski et Bruno Zimmermann (éd.), Commentaire des Protocoles additionnels, CICR, Genève, 1986, par. 2098.
[3]Protocole additionnel I (1977), art. 54, par. 2 (adopté par consensus) (cité dans vol. II, ch. 17, par. 188).
[4]France, réserves et déclarations formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I (1977) (ibid., par. 189); Royaume-Uni, réserves et déclarations formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I (1977) (ibid., par. 190).
[5]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. b) xxv) (ibid., par. 192).
[6]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 220), de l’Allemagne (ibid., par. 209-210), de l’Australie (ibid., par. 199-200), de la Belgique (ibid., par. 201), du Bénin (ibid., par. 202), du Canada (ibid., par. 203), de la Colombie (ibid., par. 204), de l’Équateur (ibid., par. 205), de l’Espagne (ibid., par. 221), des États-Unis (ibid., par. 226-227), de la France (ibid., par. 206 à 208), de l’Indonésie (ibid., par. 212), d’Israël (ibid., par. 213), du Kenya (ibid., par. 214), de Madagascar (ibid., par. 215), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 218), du Nigéria (ibid., par. 219), des Pays-Bas (ibid., par. 216-217), du Royaume-Uni (ibid., par. 225), de la Suède (ibid., par. 222), de la Suisse (ibid., par. 223), du Togo (ibid., par. 224) et de la Yougoslavie (ibid., par. 228).
[7]Voir les manuels militaires des États-Unis (ibid., par. 226-227), de la France (ibid., par. 206), de l’Indonésie (ibid., par. 212), d’Israël (ibid., par. 213), du Kenya (ibid., par. 214) et du Royaume-Uni (ibid., par. 225).
[8]États-Unis, Annotated Supplement to the Naval Handbook (ibid., par. 227).
[9]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 210), de l’Australie (ibid., par. 200), de l’Équateur (ibid., par. 205), de l’Espagne («avec l’intention d’affamer la population civile» [notre traduction]) (ibid., par. 221), des États-Unis (ibid., par. 226-227), de la France (ibid., par. 208), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 218), de la Suède (ibid., par. 222) et de la Yougoslavie (ibid., par. 228).
[10]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 220), de la Belgique (ibid., par. 201), du Bénin (ibid., par. 202), du Canada («pour quelque motif que ce soit») (ibid., par. 203), de la Colombie (ibid., par. 204), de la France (ibid., par. 206-207), de l’Indonésie (ibid., par. 212), d’Israël (ibid., par. 213), du Kenya (ibid., par. 214), de Madagascar (ibid., par. 215), du Nigéria (ibid., par. 219), des Pays-Bas («pour quelque motif que ce soit» [notre traduction]) (ibid., par. 216-217), du Royaume-Uni (ibid., par. 225), de la Suisse (ibid., par. 223) et du Togo (ibid., par. 224).
[11]Voir, p. ex., la législation de la Colombie (ibid., par. 233), de l’Espagne (ibid., par. 251), de l’Estonie (ibid., par. 237), des Pays-Bas (ibid., par. 245), du Pérou (ibid., par. 249), de la République tchèque (ibid., par. 235) et de la Slovaquie (ibid., par. 250); voir aussi les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 229), d’El Salvador (ibid., par. 236) et du Nicaragua (ibid., par. 247).
[12]Protocole additionnel II (1977), art. 14 (adopté par consensus) (ibid., par. 191).
[13]Yves Sandoz, Christophe Swinarski et Bruno Zimmermann (éd.), Commentaire des Protocoles additionnels, CICR, Genève, 1986, par. 4800.
[14]Voir, p. ex., Protocole d’entente sur l’application du droit international humanitaire entre la Croatie et la RFSY (1991), par. 6 (cité dans vol. II, ch. 17, par. 194); Accord relatif à l’application du droit international humanitaire entre les parties au conflit en Bosnie-Herzégovine (1992), par. 2.5 (ibid., par. 195).
[15]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 220), de l’Allemagne (ibid., par. 209-210), de l’Argentine (ibid., par. 198), de l’Australie (ibid., par. 199-200), du Bénin (ibid., par. 202), du Canada (ibid., par. 203), de la Colombie (ibid., par. 204), de l’Équateur (ibid., par. 205), de l’Espagne (ibid., par. 221), de la France (ibid., par. 208), du Kenya (ibid., par. 214), de Madagascar (ibid., par. 215), du Nigéria (ibid., par. 219), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 218), des Pays-Bas (ibid., par. 216), du Togo (ibid., par. 224) et de la Yougoslavie (ibid., par. 228).
[16]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 239), de la Colombie (ibid., par. 233), de l’Espagne (ibid., par. 251), de l’Estonie (ibid., par. 237), de l’Irlande (ibid., par. 241) et de la Norvège (ibid., par. 248); voir aussi la législation du Pérou (ibid., par. 249), de la République tchèque (ibid., par. 235) et de la Slovaquie (ibid., par. 250), dont l’application n’est pas exclue en temps de conflit armé non international, ainsi que les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 229), d’El Salvador (ibid., par. 236) et du Nicaragua (ibid., par. 247).
[17]Voir, p. ex., les déclarations de la Colombie (ibid., par. 259) et des Philippines (ibid., par. 267) et la pratique rapportée de la Malaisie (ibid., par. 266) et du Rwanda (ibid., par. 268).
[18]Voir, p. ex., Conseil de sécurité de l’ONU, déclarations du Président (ibid., par. 274-275); Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme et Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires, communiqué de presse sur la situation dans la République démocratique du Congo (ibid., par. 281); UE, communiqué de presse de la Présidence au sujet de la situation dans la République démocratique du Congo (ibid., par. 283).
[19]XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, rés. 2 (ibid., par. 286).
[20]XXVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, rés. 1 (adoptée par consensus) (ibid., par. 287).
[21]Voir, p. ex., CICR, Conflit d’Afrique australe : appel du CICR» (ibid., par. 290), Mémorandum sur l’applicabilité du droit international humanitaire (ibid., par. 291), communiqué de presse n° 1682 (ibid., par. 293), communiqué de presse n° 1705 (ibid., par. 296), communiqué de presse n° 1712 (ibid., par. 297), communiqué de presse n° 1726 (ibid., par. 297), Mémorandum sur le respect du droit international humanitaire en Angola (ibid., par. 298) et Mémorandum sur le respect du droit international humanitaire par les forces participant à l’Opération Turquoise (ibid., par. 299).
[22]Protocole additionnel I (1977), art. 54, par. 3 (adopté par consensus) (ibid., par. 308).
[23]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Australie (ibid., par. 313), de la Belgique (ibid., par. 314), du Canada (ibid., par. 315), de l’Espagne (ibid., par. 319), d’Israël (ibid., par. 316), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 318), des Pays-Bas (ibid., par. 317), de la Suède (ibid., par. 320) et de la Yougoslavie (ibid., par. 321), ainsi que la législation de l’Espagne (ibid., par. 323); voir aussi le projet de législation de l’Argentine (ibid., par. 322) et les déclarations de la Colombie (ibid., par. 325) et des États-Unis (ibid., par. 327).
[24]Voir Israël, Manual on the Laws of War (ibid., par. 316); États-Unis, Address by the Deputy Legal Adviser of the Department of State (ibid., par. 327).
[25]Protocole additionnel I (1977), art. 54, par. 5 (adopté par consensus) (ibid., par. 333).
[26]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 340), de l’Australie (ibid., par. 336-337), du Canada (ibid., par. 338), de l’Espagne (ibid., par. 344), d’Israël (ibid., par. 341), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 343), des Pays-Bas (ibid., par. 342), de la Suède (ibid., par. 345) et de la Yougoslavie (ibid., par. 347), ainsi que les déclarations des États-Unis (ibid., par. 351) et de la Suède (ibid., par. 350).
[27]Voir, p. ex., le manuel militaire d’Israël (ibid., par. 341) et la déclaration des États-Unis (ibid., par. 351).
[28]Colombie, Basic Military Manual (ibid., par. 339) [notre traduction].
[29]Protocole additionnel I (1977), art. 54, par. 2 (adopté par consensus) (ibid., par. 188); Protocole additionnel II (1977), art. 14 (adopté par consensus) (ibid., par. 191).
[30]Knut Dörmann, «Preparatory Commission for the International Criminal Court: The Elements of War Crimes—Part II: Other Serious Violations of the Laws and Customs Applicable in International and Non-International Armed Conflicts», Revue internationale de la Croix-Rouge n° 842, juin 2001, p. 475-476.
[31]Protocole additionnel I (1977), art. 69, par. 1; Protocole additionnel II (1977), art. 18, par. 2.