Règle 41. L’exportation et la restitution des biens culturels d’un territoire occupé

Règle 41. La puissance occupante doit empêcher l’exportation illicite de biens culturels d’un territoire occupé, et doit remettre les biens exportés de manière illicite aux autorités compétentes du territoire occupé.
Volume II, chapitre 12, section D.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés internationaux.
L’obligation d’empêcher l’exportation de biens culturels d’un territoire occupé est inscrite au paragraphe 1 du premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, auquel 92 États sont parties, y compris des États particulièrement intéressés par l’occupation[1]. Cette règle figure aussi à l’article 2, paragraphe 2 de la Convention sur le transfert de propriété illicite des biens culturels, aux termes duquel les États s’engagent à combattre l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels «par les moyens dont ils disposent, notamment en supprimant leurs causes, en arrêtant leur cours et en aidant à effectuer les réparations qui s’imposent»[2]. L’article 11 de la Convention dispose que «sont considérés comme illicites l’exportation et le transfert de propriété forcés de biens culturels résultant directement ou indirectement de l’occupation d’un pays par une puissance étrangère»[3]. La Convention a été ratifiée par 109 États, dont 38 ne sont pas parties au premier Protocole à la Convention pour la protection des biens culturels. Comme ce dernier instrument compte 92 États parties, ceci signifie que 130 États, au total, ont adhéré à un traité contenant l’obligation de respecter cette règle. En outre, l’article 9, paragraphe 1 du Deuxième Protocole stipule qu’une puissance occupante doit interdire et empêcher «toute exportation, autre déplacement ou transfert de propriété illicites de biens culturels», tandis que l’article 21 exige des États qu’ils fassent cesser ces violations[4]. L’inclusion de ces règles dans le Deuxième Protocole au cours des négociations qui ont conduit à son adoption n’a suscité aucune controverse. Dans la Déclaration solennelle signée à Londres en 1943, les gouvernements alliés avaient averti qu’ils considéreraient comme non valable tout transfert de droits de propriété, y compris sur des biens culturels[5].
Cette règle est confirmée par d’autres types de pratique, y compris des manuels militaires, des législations nationales et des déclarations officielles[6]. Bien que ces cas de pratique concernent des États parties au Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, on peut néanmoins en conclure que l’interdiction de l’exportation des biens culturels est une norme coutumière; en effet, outre l’appui à cette règle dans la pratique évoquée ci-dessus, cette obligation est inhérente à l’obligation de respecter les biens culturels, et en particulier à l’interdiction de saisir les biens culturels (voir règle 40). Si les biens culturels ne peuvent être saisis, ils ne peuvent, a fortiori, être exportés.
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée.
Plusieurs traités conclus après la Seconde Guerre mondiale ont abordé la restitution des biens culturels exportés pendant la période d’occupation. En application du Traité de paix entre les Puissances alliées et associées et l’Italie, conclu en 1947, l’Italie fut contrainte de restituer des biens culturels à la Yougoslavie et à l’Éthiopie[7]. Aux termes de la Convention sur le règlement de questions issues de la guerre et de l’occupation, adoptée en 1952, l’Allemagne devait créer une agence chargée de la recherche, de la récupération et de la restitution des biens culturels enlevés dans des territoires qui avaient été occupés pendant la Seconde Guerre mondiale[8]. L’obligation de restituer des biens culturels exportés de manière illégale d’un territoire occupé est inscrite au paragraphe 3 du Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, qui a été ratifié par 88 États[9].
Le paragraphe 3 du Premier Protocole à la Convention de La Haye est formulé dans des termes plus généraux, dans la mesure où il est applicable à toutes les parties au Protocole et pas uniquement à la puissance occupante[10]. Cependant, aucune pratique n’a été constatée touchant l’obligation des parties tierces de restituer des biens culturels exportés de manière illicite et présents sur leur territoire. C’est pourquoi cette règle est formulée de manière plus étroite, comme applicable, au moins, à la puissance occupante elle-même, qui, si elle a manqué à son devoir d’empêcher l’exportation, doit y remédier en restituant les biens. Selon le paragraphe 4 du Protocole, les détenteurs de bonne foi des biens culturels doivent être indemnisés[11].
L’obligation de restituer les biens culturels exportés est reconnue par ailleurs dans de nombreuses déclarations officielles, y compris par l’Allemagne concernant les territoires qu’elle a occupés durant la Seconde Guerre mondiale et par l’Irak en rapport avec son occupation du Koweït[12]. Dans le contexte de la Guerre du Golfe, le Conseil de sécurité de l’ONU a exhorté l’Irak à plusieurs reprises à restituer au Koweït tous les biens saisis[13]. En 2000, le secrétaire général de l’ONU a relevé que bien qu’une quantité importante de biens aient été restitués depuis la fin de la Guerre du Golfe, il restait encore de nombreux biens à restituer. Il a souligné qu’il faudrait «accorder la priorité à la restitution par l’Irak des archives koweïtiennes (...) et des pièces de musée»[14]. Bien que ces cas de pratique concernent des États parties au Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, on peut néanmoins en conclure que l’obligation de restituer les biens culturels exportés de manière illicite est une norme coutumière; en effet, outre l’appui à cette règle dans la pratique évoquée ci-dessus, cette obligation est inhérente à l’obligation de respecter les biens culturels, et en particulier à l’interdiction de saisir et de piller les biens culturels (voir règle 40). Si les biens culturels ne peuvent être saisis ni pillés, ils ne sauraient, a fortiori, être retenus s’ils ont été exportés de manière illégale. La restitution des biens exportés de manière illégale constituerait aussi une forme appropriée de réparation (voir règle 150).
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée.
Le paragraphe 3 du Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels précise que les biens culturels ne peuvent en aucun cas être retenus au titre de dommages de guerre[15]. Pourtant, en 1997, la loi de la Fédération de Russie sur les biens culturels exportés a déclaré que les biens culturels amenés en URSS au titre de l’exercice du droit à «restitution compensatoire», en application des décrets des autorités soviétiques, étaient propriété fédérale de la Fédération de Russie[16]. En 1999, la Cour constitutionnelle de Russie a confirmé le caractère constitutionnel de cette loi, dans la mesure où elle traitait des «droits de la Russie sur des biens culturels importés en Russie en provenance d’anciens États ennemis, au titre de restitution compensatoire». Aux yeux de la Cour :
L’obligation des anciens États ennemis de dédommager leurs victimes, sous forme de restitution commune et de restitution compensatoire, est fondée sur le principe bien établi de droit international reconnu bien avant la Seconde Guerre mondiale, concernant la responsabilité légale internationale d’un État agresseur[17].
L’Allemagne a contesté à plusieurs reprises cette décision et a déclaré que «les vols et les destructions de biens culturels par le régime nazi, ainsi que l’exportation de biens culturels par l’Union soviétique pendant et après la Seconde Guerre mondiale étaient des infractions au droit international[18]». Il convient toutefois de souligner que la loi russe s’applique à des actes commis avant l’entrée en vigueur du Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels.
[1]Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, par. 1 (ibid., par. 431).
[2]Convention sur le transfert de propriété illicite des biens culturels (1970), art. 2, par. 2 (ibid., par. 455).
[3]Convention sur le transfert de propriété illicite des biens culturels (1970), art. 11 (ibid., par. 433).
[4]Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 9, par. 1 (ibid., par. 434) et art. 21 (ibid., par. 435).
[5]Déclaration de Londres (1943) (ibid., par. 437).
[6]Voir, p. ex., Allemagne, Military Manual (ibid., par. 440); Luxembourg, Loi sur la répression des crimes de guerre (ibid., par. 441); Israël, Tribunal militaire de Hébron, jugements rendus en application de la législation jordanienne (ibid., par. 442); déclarations de l’Irak (ibid., par. 443) et du Koweït (ibid., par. 468); Conférence islamique au sommet, neuvième session, rés. 25/8-C (IS) (ibid., par. 446).
[7]Traité de paix entre les Puissances alliées et associées et l’Italie, art. 12 (ibid., par. 472) et art. 37 (ibid., par. 450).
[8]Convention sur le règlement de questions issues de la guerre et de l’occupation (1952), chapitre cinquième, art. premier, par. 1 (ibid., par. 452).
[9]Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, par. 3 (ibid., par. 453).
[10]Voir le Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, par. 3, qui dispose que : «Chacune des Hautes Parties contractantes s’engage à remettre à la fin des hostilités, aux autorités compétentes du territoire précédemment occupé, les biens culturels qui se trouvent chez Elle, si ces biens ont été exportés contrairement au principe du paragraphe premier. Ils ne pourront jamais être retenus au titre de dommages de guerre» (ibid., par. 453).
[11]Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, par. 4 (ibid., par. 453).
[12]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne (ibid., par. 460) et de l’Irak (ibid., par. 464-465).
[13]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 686 et 687 (ibid., par. 472) et rés. 1284 (ibid., par. 473).
[14]Secrétaire général de l’ONU, deuxième rapport présenté en application du paragraphe 14 de la résolution 1284 (1999) (ibid., par. 477).
[15]Premier Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, par. 3 (ibid., par. 453).
[16]Russie, Law on Removed Cultural Property (ibid., par. 458).
[17]Russie, Cour constitutionnelle, affaire de la Loi sur les biens culturels exportés (ibid., par. 459) [notre traduction].
[18]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne (ibid., par. 461-462).