Règle 37. Les localités non défendues

Règle 37. Il est interdit de diriger une attaque contre une localité non défendue.
Volume II, chapitre 11, section C.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux.
Le concept de localité non défendue a son origine dans la notion traditionnelle de «ville ouverte». L’interdiction d’attaquer des lieux non défendus figurait dans la Déclaration de Bruxelles ainsi que dans le Manuel d’Oxford[1]. Elle a été codifiée dans l’article 25 du Règlement de La Haye, qui prévoit qu’«il est interdit d’attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus»[2]. Le rapport de la Commission des responsabilités instituée après la Première Guerre mondiale affirme que «le bombardement intentionnel de places sans défense» constitue une violation des lois et coutumes de la guerre qui devrait faire l’objet de poursuites pénales[3]. Le Protocole additionnel I interdit d’attaquer une localité non défendue; commettre un tel acte constitue une infraction grave au Protocole[4]. Aux termes du Statut de la Cour pénale internationale, «le fait d’attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus et qui ne sont pas des objectifs militaires» constitue un crime de guerre dans les conflits armés internationaux[5].
L’interdiction d’attaquer des localités non défendues est inscrite dans un nombre considérable de manuels militaires[6]. Le manuel de droit international humanitaire de la Suède considère que la règle principale concernant les localités non défendues dans l’article 59 du Protocole additionnel I représente une codification de règles préexistantes de droit international coutumier[7]. Le fait d’attaquer des localités non défendues constitue une infraction à la législation dans un nombre considérable d’États[8]. Cette interdiction est en outre étayée par des déclarations officielles[9]. Cette pratique inclut celle d’États qui ne sont pas, ou qui n’étaient pas à l’époque, parties au Protocole additionnel I[10].
L’interdiction des attaques contre les localités non défendues figure à l’article 3 du Statut du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, aux termes duquel le Tribunal est compétent pour poursuivre les violations des lois ou coutumes de la guerre, y compris «l’attaque ou le bombardement, par quelque moyen que ce soit, de villes, villages, habitations ou bâtiments non défendus»[11].
Cette règle figure aussi dans des manuels militaires qui sont applicables ou qui ont été appliqués dans des conflits armés non internationaux[12]. Dans la législation de nombreux États, les attaques contre des localités non défendues constituent une infraction dans un conflit armé de quelque type que ce soit[13]. En 1997, dans l’affaire Perišić et consorts, dans laquelle plusieurs personnes ont été reconnues coupables d’avoir ordonné le bombardement de Zadar et de ses environs, le tribunal de district de Zadar, en Croatie, a appliqué l’article 25 du Règlement de La Haye ainsi que l’article 3 commun des Conventions de Genève et les articles 13 et 14 du Protocole additionnel II[14].
La notion de localité non défendue a été spécifiquement conçue pour les conflits armés internationaux, mais elle s’applique aussi aux conflits armés non internationaux. C’est particulièrement vrai puisque l’idée d’interdire les attaques contre les localités non défendues est fondée sur la notion plus générale de nécessité militaire : il n’est pas nécessaire d’attaquer une ville, un village, une agglomération ou un bâtiment ouverts à l’occupation. Cette règle est une application du principe selon lequel il ne faut pas infliger à l’ennemi plus de dommages qu’il n’est strictement nécessaire, règle qui est applicable dans les conflits armés non internationaux (voir règle 50). Comme le stipule le manuel de droit des conflits armés du Kenya, en droit coutumier «les localités non défendues qui peuvent être occupées ne peuvent pas être bombardées»[15].
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée dans des conflits armés internationaux ou non internationaux.
Le manuel militaire du Royaume-Uni donne une description utile de ce qu’il faut entendre par ville ouverte ou non défendue : il s’agit d’une ville
qui est à tel point dépourvue de toute défense, de l’intérieur ou de l’extérieur, que l’ennemi peut y pénétrer et en prendre possession sans encourir de pertes. Il en découle qu’aucune ville située derrière la ligne de front immédiate ne peut être ouverte ou non défendue, puisque l’attaquant doit combattre pour y parvenir. Toute ville située derrière la première ligne de l’ennemi est donc une ville défendue, qui peut faire l’objet de tirs d’artillerie ou d’autres types de bombardements, compte tenu des restrictions qui s’imposent à tous les bombardements, à savoir que (...) ces derniers doivent être limités à des objectifs militaires (...). Ainsi, la question de savoir si une ville est ou n’est pas une ville ouverte est une question distincte de celle qui consiste à déterminer si elle contient ou non des objectifs militaires. Une ville située sur le front et dépourvue de moyens de défense, qui n’est pas défendue de l’extérieur et dans laquelle l’ennemi peut pénétrer et dont il peut prendre possession en tout temps sans combattre ou sans encourir de pertes, par exemple sans traverser de champs de mines non marqués, est non défendue, même si elle contient des usines de munitions. D’autre part, toutes les villes défendues, qu’elles soient ou non situées sur le front, peuvent faire l’objet de bombardements[16].
L’article 59, paragraphe 2 du Protocole additionnel I définit la notion de localité non défendue comme un «lieu habité se trouvant à proximité ou à l’intérieur d’une zone où les forces armées sont en contact et qui est ouvert à l’occupation par une Partie adverse»[17]. Cette définition rejoint, pour l’essentiel, celle d’une ville ouverte ou d’une zone non défendue dans le droit international coutumier traditionnel.
L’article 59, paragraphe 2 du Protocole additionnel I a éclairci la procédure à employer pour déclarer une localité comme non défendue. La marche à suivre n’est pas la même que pour les zones créées par un accord, puisque l’une des parties au conflit peut déclarer unilatéralement une localité comme non défendue, à condition que : 1) tous les combattants, ainsi que les armes et le matériel militaire mobiles aient été évacués; 2) il ne soit pas fait un usage hostile des installations ou des établissements militaires fixes; 3) les autorités et la population ne commettent pas d’actes d’hostilité; et 4) aucune activité à l’appui d’opérations militaires ne soit entreprise[18]. La partie adverse doit accuser réception d’une déclaration de ce type, et traiter la localité comme localité non défendue, sauf si ces conditions ne sont pas (ou plus) remplies[19]. Cette procédure est exposée dans de nombreux manuels militaires[20], y compris ceux d’États qui ne sont pas, ou qui n’étaient pas à l’époque, parties au Protocole additionnel I[21].
L’article 59, paragraphe 5 du Protocole additionnel I dispose néanmoins que les parties au conflit peuvent créer des localités non défendues, même si les conditions mentionnées ci-dessus ne sont pas remplies[22]. De toute évidence, le fait de conclure un accord offre une certitude plus grande, et permet aux parties de fixer les conditions comme elles le souhaitent. Le manuel de droit des conflits armés du Kenya indique à ce sujet :
[des localités non défendues] peuvent être instituées par une déclaration unilatérale et par une notification transmise à la partie ennemie. Toutefois, pour plus de sécurité, il est préférable que des accords officiels soient conclus entre les deux parties (en droit coutumier, ainsi qu’au regard du Règlement de La Haye, les localités non défendues qui peuvent être occupées ne peuvent être bombardées, même en l’absence de notification)[23].
Le fait de lancer une attaque contre une zone ou une localité sans nécessité militaire constitue une violation de l’interdiction de détruire les biens d’un adversaire, sauf en cas de nécessité militaire impérieuse (voir règle 50).
Une localité perd sa protection contre les attaques lorsqu’elle ne remplit plus les conditions requises. Selon l’article 59, paragraphe 3 du Protocole additionnel I, la présence de personnes spécialement protégées et de forces de police retenues à seule fin de maintenir l’ordre public n’est pas contraire à ces conditions[24].
[1]Déclaration de Bruxelles, art. 15 (ibid., par. 233); Manuel d’Oxford, art. 32, al. c) (ibid., par. 234).
[2]Règlement de La Haye de 1907, art. 25 (ibid., par. 228); voir aussi le Règlement de La Haye de 1899, art. 25 (ibid., par. 227).
[3]Rapport de la Commission des responsabilités (1919) (ibid., par. 235).
[4]Protocole additionnel I, art. 59, par. 1 (ibid., par. 230) et art. 85, par. 3 d) (ibid., par. 231).
[5]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. b) v) (ibid., par. 232).
[6]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 265), de l’Allemagne (ibid., par. 252), de l’Argentine (ibid., par. 241-242), de l’Australie (ibid., par. 243), de la Belgique (ibid., par. 244), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 245), du Canada (ibid., par. 246), de la Croatie (ibid., par. 247-248), de l’Équateur (ibid. , par. 249), de l’Espagne (ibid., par. 266), des États-Unis (ibid., par. 271 à 276), de la France (ibid., par. 250-251), de la Hongrie (ibid., par. 253), de l’Indonésie (ibid., par. 254), de l’Italie (ibid., par. 255-256), du Kenya (ibid., par. 257), du Nigéria (ibid., par. 263), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 262), des Pays-Bas (ibid., par. 260-261), de la République de Corée (ibid., par. 258-259), du Royaume-Uni (ibid., par. 269-270), de la Russie (ibid., par. 264), de la Suède (ibid., par. 267), de la Suisse (ibid., par. 268) et de la Yougoslavie (ibid., par. 277).
[7]Suède, IHL Manual (ibid., par. 267).
[8]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 299), de l’Arménie (ibid., par. 279), de l’Australie (ibid., par. 280 à 282), de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 283), du Bélarus (ibid., par. 284), de la Belgique (ibid., par. 285), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 286), du Canada (ibid., par. 288-289), de la Chine (ibid., par. 290), du Congo (ibid., par. 291), de la Croatie (ibid., par. 293), de Chypre (ibid., par. 294), de l’Espagne (ibid., par. 316), de l’Estonie (ibid., par. 297), des États-Unis (ibid., par. 321), de la Géorgie (ibid., par. 298), de la Hongrie (ibid., par. 300), des Îles Cook (ibid., par. 292), de l’Irlande (ibid., par. 301), de la Lituanie (ibid., par. 304), du Mali (ibid., par. 305), du Niger (ibid., par. 311), de la Norvège (ibid., par. 312), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 308-309), des Pays-Bas (ibid., par. 306-307), de la Pologne (ibid., par. 313), de la République tchèque (ibid., par. 295), du Royaume-Uni (ibid., par. 319-320), de la Slovaquie (ibid., par. 314), de la Slovénie (ibid., par. 315), du Tadjikistan (ibid., par. 317), du Venezuela (ibid., par. 322), de la Yougoslavie (ibid., par. 323) et du Zimbabwe (ibid., par. 324); voir aussi les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 278), du Burundi (ibid., par. 287), d’El Salvador (ibid., par. 296), de la Jordanie (ibid., par. 302), du Liban (ibid., par. 303), du Nicaragua (ibid., par. 310) et de Trinité-et-Tobago (ibid., par. 318).
[9]Voir, p. ex., les déclarations de la Chine (ibid., par. 330), de l’Égypte (ibid., par. 332), des États-Unis (ibid., par. 340), de l’Iran (ibid., par. 336), de l’Irak (ibid., par. 337).
[10]Voir, p. ex., la pratique et la pratique rapportée de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 283), de la Chine (ibid., par. 290 et 330), des États-Unis (ibid., par. 271 à 276, 321 et 340), de la France (ibid., par. 250), de l’Indonésie (ibid., par. 254), de l’Irak (ibid., par. 337), de l’Iran (ibid., par. 336), des Pays-Bas (ibid., par. 306) et du Royaume-Uni (ibid., par. 269-270).
[11]Statut du TPIY, art. 3, al. 1 c) (ibid., par. 238).
[12]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 265), de l’Allemagne (ibid., par. 252), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 245), de la Croatie (ibid., par. 247-248), de l’Équateur (ibid., par. 249), de l’Italie (ibid., par. 255-256), du Kenya (ibid., par. 257), de la République de Corée (ibid., par. 259) et de la Yougoslavie (ibid., par. 277).
[13]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 299), de l’Arménie (ibid., par. 279), de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 283), du Bélarus (ibid., par. 284), de la Belgique (ibid., par. 285), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 286), de la Croatie (ibid., par. 293), de l’Espagne (ibid., par. 316), de la Géorgie (ibid., par. 298), de la Lituanie (ibid., par. 304), du Niger (ibid., par. 311), de la Pologne (ibid., par. 313), de la Slovénie (ibid., par. 315), du Tadjikistan (ibid., par. 317), du Venezuela (ibid., par. 322) et de la Yougoslavie (ibid., par. 323); voir aussi la législation de la Hongrie (ibid., par. 300), de la République tchèque (ibid., par. 295), et de la Slovaquie (ibid., par. 314), dont l’application n’est pas exclue en temps de conflit armé non international, et les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 278), d’El Salvador (ibid., par. 296), de la Jordanie (ibid., par. 302) et du Nicaragua (ibid., par. 310).
[14]Croatie, Tribunal de district de Zadar, affaire Perišić et consorts (ibid., par. 325).
[15]Kenya, LOAC Manual (ibid., par. 209) [notre traduction].
[16]Royaume-Uni, Military Manual (ibid., par. 192).
[17]Protocole additionnel I, art. 59, par. 2 (adopté par consensus) (ibid., par. 202).
[18]Protocole additionnel I, art. 59, par. 3 (adopté par consensus) (ibid., par. 202).
[19]Le Protocole additionnel I, art. 59, par. 4 (adopté par consensus), stipule que «La déclaration faite en vertu du paragraphe 2 doit être adressée à la Partie adverse et doit déterminer et indiquer, de manière aussi précise que possible, les limites de la localité non défendue. La Partie au conflit qui reçoit la déclaration doit en accuser réception et traiter la localité comme une localité non défendue à moins que les conditions posées au paragraphe 2 ne soient pas effectivement remplies, auquel cas elle doit en informer sans délai la Partie qui aura fait la déclaration. Même lorsque les conditions posées au paragraphe 2 ne sont pas remplies, la localité continuera de bénéficier de la protection prévue par les autres dispositions du présent Protocole et les autres règles du droit international applicable dans les conflits armés.»
[20]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (cités dans vol. II, ch. 11, par. 208), de l’Argentine (ibid., par. 204), de l’Australie (ibid., par. 205), du Canada (ibid., par. 206), des États-Unis (ibid., par. 214), de la France (ibid., par. 207), de l’Indonésie (ibid., par. 254), du Kenya (ibid., par. 209), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 211), des Pays-Bas (ibid., par. 210), de la Suède (ibid., par. 212), de la Suisse (ibid., par. 213) et de la Yougoslavie (ibid., par. 215).
[21]Voir, p. ex., les manuels militaires des États-Unis (ibid., par. 214), de l’Indonésie (ibid., par. 254) et du Kenya (ibid., par. 209).
[22]Protocole additionnel I, art. 59, par. 5 (adopté par consensus) (ibid., par. 202).
[23]Kenya, LOAC Manual (ibid., par. 209).
[24]Protocole additionnel I, art. 59, par. 3 (adopté par consensus) (ibid., par. 202).