Règle 22. Le principe des précautions contre les effets des attaques

Règle 22. Les parties au conflit doivent prendre toutes les précautions pratiquement possibles pour protéger contre les effets des attaques la population civile et les biens de caractère civil soumis à leur autorité.
Volume II, chapitre 6, section A.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux. Il s’agit d’une règle fondamentale, dont le contenu est complété par les obligations spécifiques qui figurent dans les règles 23 et 24. La pratique réunie au sujet de ces obligations spécifiques est aussi pertinente pour prouver l’existence de cette règle, et inversement.
Le devoir de chaque partie au conflit de prendre toutes les précautions pratiquement possibles pour protéger contre les effets des attaques la population civile et les biens de caractère civil soumis à leur autorité est formulée à l’article 58, alinéa c) du Protocole additionnel I, qui n’a fait l’objet d’aucune réserve[1].
Un nombre considérable de manuels militaires réitèrent qu’il est du devoir des parties au conflit de prendre toutes les précautions pratiquement possibles pour protéger contre les effets des attaques la population civile et les biens de caractère civil soumis à leur autorité[2]. Cette obligation est étayée par des déclarations officielles et la pratique rapportée[3]. Cette pratique comprend celle d’États qui ne sont pas, ou qui n’étaient pas à l’époque, parties au Protocole additionnel I[4].
L’obligation de prendre toutes les précautions pratiquement possibles pour protéger la population civile et les biens de caractère civil contre les effets des attaques figurait dans le projet de Protocole additionnel II, mais elle fut abandonnée au dernier moment, dans le cadre d’un train de dispositions destinées à permettre l’adoption d’un texte simplifié[5]. De ce fait, le Protocole additionnel II n’exige pas explicitement que des précautions soient prises contre les effets des attaques. L’article 13, paragraphe premier exige que «la population civile et les personnes civiles jouissent d’une protection générale contre les dangers résultant d’opérations militaires»[6]. Il serait difficile de respecter cette exigence sans prendre des précautions contre les effets des attaques. L’exigence de prendre des précautions contre les effets des attaques a en outre été incluse dans des traités plus récents applicables dans les conflits armés non internationaux, à savoir le Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels[7]. En outre, cette règle figure dans d’autres instruments qui s’appliquent aussi aux conflits armés non internationaux[8].
L’exigence selon laquelle des précautions doivent être prises contre les effets des attaques figure dans des manuels militaires applicables, ou qui ont été appliqués, dans des conflits armés non internationaux[9]. Elle est étayée par la pratique rapportée[10].
En 1965, la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge a adopté une résolution appelant tout gouvernement et toute autre autorité ayant la responsabilité de mener des combats lors de conflits armés à épargner la population civile autant que possible[11]. Ce principe fut réaffirmé par l’Assemblée générale des Nations Unies dans une résolution sur le respect des droits de l’homme en période de conflit armé adoptée en 1968[12]. En outre, dans une résolution adoptée en 1970 énonçant les principes fondamentaux touchant la protection des populations civiles en période de conflit armé, l’Assemblée générale a exigé que «dans la conduite des opérations militaires, tous efforts [soient] faits pour épargner aux populations civiles les ravages de la guerre, et toutes précautions nécessaires [soient] prises pour éviter d’infliger des blessures, pertes ou dommages aux populations civiles»[13].
La jurisprudence du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, dans l’affaire Kupreškić, apporte des preuves supplémentaires de la nature coutumière de l’exigence de prendre des précautions dans les attaques, et ce dans les conflits armés aussi bien internationaux que non internationaux. Dans son jugement, le Tribunal a considéré que cette règle faisait partie du droit international coutumier, car elle précisait et étoffait des normes générales antérieures[14]. On peut en effet considérer que le principe de la distinction (voir règles 1 et 7), qui est de nature coutumière dans les conflits armés internationaux et non internationaux, exige nécessairement en soi le respect de cette règle. Le Tribunal s’est aussi fondé sur le fait que cette règle n’a été contestée par aucun État[15]. La présente étude n’a pas non plus constaté de pratique officielle allant à l’encontre de cette règle.
Il convient de lire cette pratique parallèlement à la pratique largement répandue d’interdire le recours à des boucliers humains (voir règle 97). La violation délibérée de l’obligation de prendre toutes les précautions pratiquement possibles contre les effets des attaques est souvent liée à l’emploi de boucliers humains. En outre, la jurisprudence internationale a confirmé l’obligation, aux termes du droit international des droits de l’homme, de prendre des mesures positives pour protéger la vie (voir le commentaire de la règle 97).
Les exemples spécifiques/concrets de mise en œuvre de l’obligation générale de prendre des précautions contre les effets des attaques comprennent avant tout les deux obligations spécifiques formulées dans les règles 23 et 24 ci-dessous.
En outre, la pratique a montré que la construction d’abris, le creusement de tranchées, la diffusion d’informations et d’avertissements, le retrait de la population civile vers des lieux sûrs, l’orientation de la circulation, la garde des biens de caractère civil et la mobilisation des organismes de protection civile sont autant de mesures qui peuvent être prises pour épargner la population civile et les biens de caractère civil qui sont soumis à l’autorité d’une partie au conflit.
L’obligation de prendre contre les effets des attaques des précautions «pratiquement possibles» a été interprétée par de nombreux États comme limitée aux précautions qui sont matériellement ou pratiquement possibles, compte tenu de toutes les circonstances du moment, y compris les considérations d’ordre humanitaire et militaire[16]. Le rapporteur du Groupe de travail de la Conférence diplomatique qui a conduit à l’adoption des Protocoles additionnels a indiqué qu’après que la phrase «dans toute la mesure de ce qui est pratiquement possible» ait été introduite comme condition couvrant tous les alinéas de l’article 58, un accord put rapidement être atteint[17]. Selon le rapporteur, cette modification reflétait le souci des petits pays densément peuplés, pour lesquels la séparation entre les personnes civiles et les biens de caractère civil, d’une part, et les objectifs militaires d’autre part serait difficile voire impossible à organiser dans bien des cas; même pour de grands pays, cette séparation pourrait être difficile ou impossible à assurer dans bien des cas[18]. Lors de la ratification du Protocole additionnel I, l’Autriche et la Suisse ont déclaré que cette obligation serait respectée, sous réserve des exigences de la défense du territoire national[19].
La pratique des États montre qu’il n’est pas interdit pour un attaquant d’attaquer des objectifs militaires si le défenseur manque de prendre les précautions nécessaires ou s’il utilise délibérément des civils pour protéger des opérations militaires. L’attaquant demeure toutefois tenu en toutes circonstances de prendre des précautions appropriées dans l’attaque (voir règle 15) et il doit respecter le principe de la proportionnalité (voir règle 14), même si le défenseur enfreint le droit international humanitaire.
Un nombre considérable d’États ont indiqué que les commandants militaires devaient prendre leurs décisions concernant les précautions à prendre contre les effets de l’attaque en se fondant sur leur appréciation des informations de toutes les sources dont ils disposent au moment opportun[20].
[1]Protocole additionnel I (1977), art. 58, al. c) (adopté par 80 voix pour, 0 contre et 8 abstentions) (cité dans vol. II, ch. 6, par. 1).
[2]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 14), de l’Argentine (ibid., par. 9), du Cameroun (ibid., par. 11), du Canada (ibid., par. 12), de la Croatie (ibid., par. 13), de l’Espagne (ibid., par. 22), des États-Unis (ibid., par. 25), de l’Italie (ibid., par. 15), du Kenya (ibid., par. 16), de Madagascar (ibid., par. 17), du Nigéria (ibid., par. 20), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 19), des Pays-Bas (ibid., par. 18), de la Russie (ibid., par. 21) et de la Suède (ibid., par. 23).
[3]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne (ibid., par. 31), des États-Unis (ibid., par. 40) et de l’Irak (ibid., par. 34) ainsi que la pratique rapportée de l’Iran (ibid., par. 33), de la Malaisie (ibid., par. 36), de la Syrie (ibid., par. 39) et du Zimbabwe (ibid., par. 41).
[4]Voir, p. ex., la pratique des États-Unis (ibid., par. 25 et 40), de l’Irak (ibid., par. 34) et du Kenya (ibid., par. 16), ainsi que la pratique rapportée de l’Iran (ibid., par. 33) et de la Malaisie (ibid., par. 36).
[5]Projet de Protocole additionnel II soumis par le CICR à la CDDH, art 24, par. 2 (ibid., par. 3).
[6]Protocole additionnel II (1977), art. 13, par. premier (adopté par consensus) (ibid., par. 2).
[7]Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 8 (cité dans vol. II, ch. 12, par. 290).
[8]Voir, p. ex., Protocole d’entente sur l’application du droit international humanitaire entre la Croatie et la RFSY (1991), par. 6 (cité dans vol. II, ch. 6, par. 5); Accord relatif à l’application du droit international humanitaire entre les parties au conflit en Bosnie-Herzégovine (1992), par. 2.5 (ibid., par. 6); CSCE, Code de conduite relatif aux aspects politico-militaires de la sécurité, par. 36 (ibid., par. 7); Circulaire du Secrétaire général de l’ONU (1999), art. 5.4 (ibid., par. 8).
[9]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 14), de la Croatie (ibid., par. 13), de l’Italie (ibid., par. 15), du Kenya (ibid., par. 16), de Madagascar (ibid., par. 17) et du Nigéria (ibid., par. 20).
[10]Voir, p. ex., la pratique rapportée de l’Algérie (ibid., par. 30) et de la Malaisie (ibid., par. 36).
[11]XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge, rés. XXVIII (ibid., par. 45).
[12]Assemblée générale des Nations Unies, rés. 2444 (XXIII) (adoptée à l’unanimité, par 111 voix pour) (ibid., par. 42).
[13]Assemblée générale des Nations Unies, rés. 2675 (XXV) (adoptée par 109 voix pour, 0 contre et 8 abstentions) (ibid., par. 43).
[14]TPIY, affaire Le Procureur c. Zoran Kupreškić et consorts, jugement (ibid., par. 46).
[15]TPIY, affaire Le Procureur c. Zoran Kupreškić et consorts, jugement (ibid., par. 46).
[16]Voir les déclarations de l’Algérie (ibid., par. 49), de l’Allemagne (ibid., par. 49 et 58), de la Belgique (ibid., par. 49), du Cameroun (ibid., par. 56), du Canada (ibid., par. 49 et 57), de l’Espagne (ibid., par. 49), des États-Unis (ibid., par. 62), de la France (ibid., par. 49), de l’Irlande (ibid., par. 49), de l’Italie (ibid., par. 49 et 59), des Pays-Bas (ibid., par. 49 et 60) et du Royaume-Uni (ibid., par. 49 et 61).
[17]CDDH, Rapport à la Commission III sur les travaux du Groupe de travail (ibid., par. 65).
[18]CDDH, Rapport à la Commission III sur les travaux du Groupe de travail (ibid., par. 65).
[19]Autriche, réserves formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I (ibid., par. 50); Suisse, réserves formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I (ibid., par. 51).
[20]Voir chapitre 4, note 33.