Règle 161. La coopération internationale en matière pénale

Règle 161. Les États doivent tout mettre en œuvre pour coopérer entre eux, dans la mesure du possible, afin de faciliter les enquêtes sur les crimes de guerre et les poursuites contre les suspects.
Volume II, chapitre 44, section F.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicables aux crimes de guerre commis dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux.
Le Protocole additionnel I ainsi que le Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels disposent que les parties à un conflit doivent s’accorder l’entraide judiciaire la plus large possible pour les investigations et les procédures pénales relatives aux crimes de guerre énumérés dans ces traités[1]. On trouve des dispositions similaires dans la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale, dans la Convention de l’OUA sur l’élimination du mercenariat, dans la Convention des Nations Unies sur les mercenaires ainsi que dans le protocole d’accord conclu entre les États-Unis et l’Union soviétique relatif aux poursuites contre les criminels de guerre nazis[2].
En 1989, le Conseil de sécurité de l’ONU a demandé instamment aux États de renforcer leur coopération dans le contexte de l’interdiction de la prise d’otages[3], et en 1998 il a demandé instamment aux États de coopérer avec les gouvernements de la République démocratique du Congo et du Rwanda dans le cadre des enquêtes menées sur les personnes soupçonnées de violations du droit international humanitaire et des poursuites engagées contre elles[4]. L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté entre 1970 et 1973 plusieurs résolutions appelant les États à coopérer dans les enquêtes et les poursuites contre des personnes soupçonnées d’être des criminels de guerre[5]. Il convient de noter que ces résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies ont suscité un nombre assez important d’abstentions, mais essentiellement parce que les crimes couverts par ces résolutions n’étaient pas clairement définis[6]. Dans deux résolutions, adoptées respectivement à l’unanimité et sans vote, la Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme a aussi demandé instamment aux États de prendre les mesures nécessaires pour coopérer afin de garantir que des poursuites soient engagées contre les personnes coupables de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité[7]. Le registre des votes relatif aux résolutions de l’Assemblée générale, ainsi que le fait que le Conseil de sécurité de l’ONU et la Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme ont demandé instamment aux États de coopérer plutôt que de les appeler simplement à le faire, indique qu’il ne semble pas y avoir, en droit international coutumier, d’obligation absolue de coopérer, mais plutôt une attente à l’égard des États qu’ils fassent de bonne foi des efforts en ce sens, dans la mesure du possible. Il est significatif que les États-Unis, qui ne sont pas partie au Protocole additionnel I, aient déclaré en 1987 qu’ils appuyaient le principe selon lequel les autorités compétentes «devaient s’efforcer de faire des efforts sincères pour coopérer»[8].
Il semble donc y avoir une acceptation générale du principe selon lequel les États doivent tout mettre en œuvre pour coopérer entre eux, dans la mesure du possible, afin de faciliter les enquêtes sur les crimes de guerre et les procès des personnes soupçonnées d’être des criminels de guerre. À cet égard, aucune distinction n’a été faite par les États entre les crimes de guerre commis dans les conflits armés internationaux et les crimes de guerre commis dans les conflits armés non internationaux. Les formes de coopération citées dans les diverses résolutions comprennent les enquêtes, l’échange de documents, les arrestations, les poursuites et l’extradition.
La pratique est uniforme — qu’il s’agisse de droit des traités et de droit national — quant au fait que les crimes de guerre sont soumis aux dispositions sur l’extradition contenues dans les traités d’extradition. Il ne semble pas, toutefois, qu’il y ait une obligation d’extrader les personnes soupçonnées de crimes de guerre. Le Protocole additionnel I dispose que «lorsque les circonstances le permettent, les [États] coopéreront en matière d’extradition», et ajoute qu’ils «prendront dûment en considération la demande de l’État sur le territoire duquel l’infraction alléguée s’est produite»[9]. Tous les accords d’extradition comprennent des conditions requises pour l’extradition (il faut généralement que l’infraction constitue un crime dans les deux États, entraînant une peine minimale définie), et il faut aussi relever que le fait d’extrader un suspect vers un pays où la personne courrait le risque d’être soumise à la torture ou à des traitements ou des peines cruels ou inhumains constituerait une violation du droit international. Si l’on connaît des exemples d’extradition — comme l’affaire Priebke en 1995 et l’affaire Cavallo en 2001 —, on connaît aussi des cas de refus d’extrader, entre autres en raison de l’absence d’un traité d’extradition avec l’État demandeur : tel fut le cas dans l’affaire de l’Extradition de Barbie en 1974[10]. Un certain nombre d’États déclarent explicitement qu’ils n’extradent pas leurs ressortissants[11].
De nombreux traités d’extradition bilatéraux et régionaux, ainsi que de nombreuses législations nationales, stipulent qu’il ne peut y avoir d’extradition pour des «infractions à caractère politique», mais cette exception ne peut s’appliquer à des infractions qui constituent des crimes au regard du droit international[12]. Ce principe est aussi inscrit dans d’autres traités[13], et il a été appliqué dans la jurisprudence nationale[14].
Cette pratique semble montrer que la coopération dans les poursuites contre les personnes soupçonnées de crimes de guerre devrait inclure l’extradition lorsqu’elle est requise, mais éventuellement à certaines conditions. Rien n’indique que cette règle soit envisagée de manière différente pour les crimes selon qu’ils sont commis dans le contexte de conflits armés internationaux ou non internationaux. Si l’extradition est refusée, alors, dans le cas d’infractions graves ou d’autres crimes pour lesquels des traités multilatéraux prévoient l’obligation de juger ou d’extrader sur la base de la compétence universelle, l’État à qui est adressée la demande doit juger lui-même le suspect. Dans le cas d’autres crimes de guerre, l’État doit mener les enquêtes et les poursuites conformément à la règle 158.
Il existe des dispositions spécifiques touchant la coopération dans le contexte des Statuts des tribunaux internationaux. Cette coopération doit être entreprise soit en application du traité — tel est le cas pour le Statut de la Cour pénale internationale — ou afin de mettre en œuvre des résolutions contraignantes du Conseil de sécurité de l’ONU, comme dans le cas des tribunaux créés en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies[15].
[1]Protocole additionnel I (1977), art. 88 (adopté par consensus) (ibid., par. 886); Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 19 (ibid., par. 890).
[2]Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (1959), art. premier, par. 1 (ibid., par. 885); Convention de l’OUA sur l’élimination du mercenariat (1977), art. 10 (ibid., par. 887); Convention des Nations Unies sur les mercenaires (1989), art. 13 (ibid., par. 888); United States-Soviet Memorandum of Understanding on the Pursuit of Nazi War Criminals (1989), art. 1 (ibid., par. 889).
[3]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 638 (ibid., par. 913).
[4]Conseil de sécurité de l’ONU, déclaration du Président (ibid., par. 914).
[5]Assemblée générale de l’ONU, rés. 2712 (XXV) (ibid., par. 915), rés. 2840 (XXVI) (ibid., par. 916), rés. 3020 (XXVII) (ibid., par. 917) et rés. 3074 (XXVIII) (ibid., par. 918).
[6]Voir les notes de bas de page 217 et 256, et le texte correspondant.
[7]Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 3 (XXI) (ibid., par. 919) et rés. 1988/47 (ibid., par. 920).
[8]États-Unis, Remarks of the Deputy Legal Adviser of the Department of State (ibid., par. 909) [notre traduction].
[9]Protocole additionnel I (1977), art. 88, par. 2 (ibid., par. 936).
[10]Argentine, Cour suprême, affaire Priebke (ibid., par. 971); Mexique, Cour fédérale du premier circuit, affaire Cavallo (ibid., par. 974); Bolivie, Cour suprême, affaire de l’Extradition de Barbie (ibid., par. 972). Il faut toutefois noter que Klaus Barbie a été par la suite expulsé de Bolivie vers la France.
[11]Voir, p. ex., la pratique de la Belgique (ibid., par. 1024), de la Croatie (ibid., par. 1010), de l’Espagne (ibid., par. 1019), de la Lituanie (ibid., par. 1015), de la Mongolie (ibid., par. 1003), de la Russie (ibid., par. 1017), du Rwanda (ibid., par. 1018), du Yémen (ibid., par. 1020) et de la Yougoslavie (ibid., par. 1021); voir aussi les traités d’extradition bilatéraux qui prévoient une exception spécifique pour les propres ressortissants de l’État (ibid., par. 994), bien que d’autres traités interdisent cette exception (ibid., par. 995, 996, 999, 1001 et 1004).
[12]Voir, p. ex., Extradition Treaty between Brazil and Peru (1919), art. IV (ibid., par. 1030); Convention européenne d’extradition (1957), art. 3, par. 1 (ibid., par. 1032), Extradition Treaty between Venezuela and Chile (1962), art. 4(5) ( ibid., par. 1034); Protocole aditionnel à la Convention européenne d’extradition (1975), art. premier (ibid., par. 1036); Extradition Treaty between Spain and Argentina (1987), art. 5, par. 1 (ibid., par. 1037); Extradition Treaty between Peru and Spain (1989), art. 5 (ibid., par. 1038); Extradition Treaty between Chile and Spain (1992), art. 5, par. 1 (ibid., par. 1039); Extradition Treaty between Australia and Chile (1993), art. IV, par. 1 (ibid., par. 1040); Extradition Treaty between Argentina and the United States (1972), art. 4 (ibid., par. 1042); la législation de l’Argentine (ibid., par. 1047), de l’Espagne (ibid., par. 1057), du Luxembourg (ibid., par. 1052), des Pays-Bas (ibid., par. 1053), du Pérou (ibid., par. 1054) et du Portugal (ibid., par. 1055).
[13]Voir, p. ex., Convention sur le génocide (1948), art. VII (ibid., par. 1031); Convention internationale sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid, art. XI (ibid., par. 1035); Convention interaméricaine sur la disparition forcée des personnes (1994), art. V (ibid., par. 1041); Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 20 (ibid., par. 1043).
[14]Voir, p. ex., Nouvelle-Zélande, Military Manual (ibid., par. 1045) (qui fait référence à Ghana, Cour d’appel, affaire de l’Extradition de Schumann (1949)); Argentine, Cour suprême, affaire Bohne (ibid., par. 1059).
[15]Statut de la CPI (1998), art. 86 à 101, en particulier art. 86 (ibid., par. 1070) et art. 93 (ibid., par. 1071); Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 827 (ibid., par. 1125) (concernant la coopération avec le TPIY) et rés. 955 (ibid., par. 1127) (concernant la coopération avec le TPIR).