Règle 159. L'amnistie

Règle 159. À la cessation des hostilités, les autorités au pouvoir doivent s’efforcer d’accorder la plus large amnistie possible aux personnes qui auront pris part à un conflit armé non international ou qui auront été privées de liberté pour des motifs en relation avec le conflit armé, à l’exception des personnes soupçonnées ou accusées de crimes de guerre ou condamnées pour crimes de guerre.
Volume II, chapitre 44, section D.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés non internationaux.
L’obligation des autorités au pouvoir de s’efforcer d’accorder la plus large amnistie possible à la fin des hostilités est inscrite dans le Protocole additionnel II[1]. Depuis son adoption, de nombreux États ont accordé l’amnistie à des personnes qui avaient pris part à un conflit armé non international, que ce soit en vertu d’un accord spécial[2], par mesure législative[3], ou par d’autres mesures[4].
Le Conseil de sécurité de l’ONU a encouragé de telles amnisties, par exemple en relation avec la lutte contre l’apartheid en Afrique du Sud et les conflits en Angola et en Croatie[5]. De la même manière, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté des résolutions encourageant des amnisties de ce type en rapport avec les conflits en Afghanistan et au Kosovo[6]. En outre, la Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme a adopté des résolutions à cet effet en rapport avec la Bosnie-Herzégovine et le Soudan[7]. Certains organismes régionaux se sont félicités de telles amnisties, par exemple l’Union européenne et l’OTAN au sujet de l’ex-République yougoslave de Macédoine, et l’OSCE en ce qui concerne le Tadjikistan[8]. Il faut relever que les résolutions adoptées par les Nations Unies concernaient des États non parties au Protocole additionnel II (l’Afrique du Sud, qui n’a ratifié le Protocole qu’en 1995, l’Angola, l’Afghanistan et le Soudan), et que les États qui ont voté en faveur de cette résolution n’étaient pas tous eux-mêmes parties au Protocole additionnel II.
À l’exception des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU, qui a appelé le gouvernement sud-africain à accorder des amnisties aux opposants de l’apartheid, les autres résolutions adoptées par les Nations Unies et les déclarations des organismes régionaux prennent la forme d’un encouragement à accorder l’amnistie ou d’une approbation des décisions d’amnistie adoptées. Ceci montre que les autorités ne sont pas absolument obligées d’accorder une amnistie à la fin des hostilités, mais qu’elles doivent considérer cette question avec beaucoup d’attention et s’efforcer d’accorder une telle amnistie.
Lorsque l’article 6, paragraphe 5 du Protocole additionnel II a été adopté, l’URSS a déclaré, dans son explication de vote, que cette disposition ne pouvait être interprétée comme permettant, en quelque circonstance que ce soit, aux criminels de guerre et aux personnes ayant commis des crimes contre l’humanité d’échapper à un châtiment sévère[9]. Le CICR partage cette interprétation[10]. De telles amnisties seraient aussi incompatibles avec la règle qui oblige les États à enquêter et à poursuivre les personnes suspectées d’avoir commis des crimes de guerre dans des conflits armés non internationaux (voir règle 158).
La plupart des amnisties excluent spécifiquement de leur champ d’application les personnes soupçonnées d’avoir commis des crimes de guerre ou d’autres crimes spécifiquement cités en droit international[11]. Dans l’affaire Videla en 1994, la Cour d’appel de Santiago, au Chili, a jugé que les infractions dont elle avait à connaître constituaient des infractions graves qui ne pouvaient faire l’objet d’une amnistie[12]. Dans l’affaire Mengistu et autres, en 1995, le Procureur spécial d’Éthiopie a déclaré que «c’est une coutume et une conviction bien établie que les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité ne peuvent être amnistiés»[13]. Cette conception a été confirmée dans l’affaire Cavallo en 2001 par le Juge fédéral d’Argentine au sujet des crimes contre l’humanité[14]. Dans l’affaire Azapo en 1996, cependant, qui portait sur la légalité de la création de la Commission vérité et réconciliation, la Cour constitutionnelle de l’Afrique du Sud a considéré que l’article 6, paragraphe 5 du Protocole additionnel II contenait une exception à la règle absolue interdisant une amnistie en matière de crimes contre l’humanité[15]. Il convient toutefois de noter que les activités de la Commission vérité et réconciliation en Afrique du Sud n’ont pas débouché sur des mesures d’amnistie générale, puisqu’elle a exigé la divulgation complète de tous les faits pertinents[16].
Le Conseil de sécurité de l’ONU a confirmé, dans des résolutions sur la Croatie et la Sierra Leone, que les amnisties ne pouvaient s’appliquer à des crimes de guerre[17]. Dans une résolution sur l’impunité adoptée sans vote en 2002, la Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme a défendu le même point de vue[18], de même que le Secrétaire général de l’ONU dans plusieurs rapports[19]. Certains organismes régionaux ont aussi déclaré que les amnisties ne pouvaient pas couvrir des crimes de guerre, en particulier le Parlement européen au sujet de l’ex-Yougoslavie[20].
Il existe de la jurisprudence internationale à l’appui de la proposition selon laquelle les crimes de guerre ne peuvent faire l’objet d’une amnistie, en particulier le jugement rendu en 1998 par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie dans l’affaire Furundžija au sujet de la torture[21].
Des organes des droits de l’homme ont déclaré que les amnisties étaient incompatibles avec le devoir des États d’enquêter sur les actes constituant des crimes au regard du droit international et sur les violations des dispositions du droit international des droits de l’homme auxquelles il est impossible de déroger. Le Comité des Nations Unies pour les droits de l’homme, par exemple, a fait une telle déclaration dans son Observation générale sur l’article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (interdiction de la torture)[22]. Dans une affaire concernant la loi d’amnistie générale pour la consolidation de la paix, adoptée en 1993 par El Salvador, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a jugé que cette loi violait la Convention américaine relative aux droits de l’homme, ainsi que l’article 3 commun aux Conventions de Genève et le Protocole additionnel II[23]. Dans son jugement rendu en 2001 dans l’affaire Barrios Altos concernant la légalité des lois d’amnistie du Pérou, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a jugé que les mesures d’amnistie concernant de graves violations des droits de l’homme telles que la torture, les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires et les disparitions forcées étaient inadmissibles, parce qu’elles violaient des droits n’admettant aucune dérogation[24].
[1]Protocole additionnel II (1977), art. 6, par. 5 (adopté par consensus) (ibid., par. 651).
[2]Voir, p. ex., Accord Esquipulas II (1987) (ibid., par. 652), Accord quadripartite sur le rapatriement librement consenti des réfugiés et des personnes déplacées de Géorgie (1994) (ibid., par. 653), Accord sur les réfugiés et les personnes déplacées, annexe 7 de l’accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine (1995) (ibid., par. 634), Agreement between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina (ibid., par. 656), Accord de Cotounou concernant la situation au Libéria (1993) (ibid., par. 657), General Amnesty Proclamation Order annexed to the Sudan Peace Agreement (1997) (ibid., par. 659), Accord de Moscou sur le Tadjikistan (1996) (ibid., par. 661), Accord de paix entre le Gouvernement de Sierra Leone et le RUF/SL (1999) (ibid., par. 668) et Protocole II à l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi (2000) (ibid., par. 669).
[3]Voir, p. ex., la législation de l’Afrique du Sud (ibid., par. 693), de l’Algérie (ibid., par. 673), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 678 à 680), du Burundi (ibid., par. 681), du Chili (ibid., par. 682), de la Colombie (ibid., par. 683), de la Croatie (ibid., par. 684), d’El Salvador (ibid., par. 685), du Guatemala (ibid., par. 688), du Pérou (ibid., par. 690), de la Russie (ibid., par. 691), du Tadjikistan (ibid., par. 694 à 696) et du Zimbabwe (ibid., par. 699).
[4]Voir, p. ex., les déclarations de l’ex-République yougoslave de Macédoine (ibid., par. 709), des Philippines (ibid., par. 713 à 715) du Rwanda (ibid., par. 711), et la pratique rapportée de la Malaisie (ibid., par. 710) et du Rwanda (ibid., par. 712).
[5]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 190 et 191 (ibid., par. 719), rés. 473 (ibid., par. 720), rés. 581 (ibid., par. 721), rés. 1055 (ibid., par. 722), rés. 1064 (ibid., par. 723) et rés. 1120 (ibid., par. 724); Conseil de sécurité de l’ONU, déclarations du Président (ibid., par. 726-727).
[6]Assemblée générale de l’ONU, rés. 47/141 (adoptée sans vote), rés. 48/152 (adoptée sans vote) et 49/207 (adoptée sans vote) (ibid., par. 729) et rés. 53/164 (adoptée par 122 voix pour, 3 contre et 34 abstentions) (ibid., par. 730).
[7]Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 1996/71 (adoptée sans vote) (ibid., par. 732) et rés. 1996/73 (adoptée sans vote) (ibid., par. 733).
[8]UE, Secrétaire général/Haut représentant pour la politique extérieure et de sécurité commune, communiqué n° 0039/02 ( ibid., par. 747); OTAN, Statement (ibid., par. 748); OSCE, Press Release (ibid., par. 749).
[9]URSS, déclaration lors de la CDDH (ibid., par. 716).
[10]Voir la pratique du CICR (ibid., par. 759-760).
[11]Voir, p. ex., Accord quadripartite sur le rapatriement librement consenti des réfugiés et des personnes déplacées de Géorgie (1994) (ibid., par. 653), Accord sur les réfugiés et les personnes déplacées, annexe 7 de l’accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine (1995) (ibid., par. 654), Statut du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (2002) (ibid., par. 655) et Agreement between Parties to the conflict in Bosnia and Herzegovina on the Release and Transfer of Prisoners (ibid., par. 656); voir aussi la législation de l’Algérie (ibid., par. 673) (qui excepte les actes terroristes ou subversifs), de l’Argentine (ibid., par. 676) (qui excepte les crimes contre l’humanité), de la Bosnie-Herzégovine (Fédération) (ibid., par. 679), de la Colombie (ibid., par. 683), de la Croatie (ibid., par. 684), d’El Salvador (ibid., par. 685) (qui excepte les assassinats de Mgr Romero et de Herbert Anaya, ainsi que l’enlèvement à des fins d’enrichissement personnel ou le trafic de stupéfiants), de l’Éthiopie (ibid., par. 687) (qui excepte les crimes contre l’humanité), du Guatemala (ibid., par. 688), de la Russie (ibid., par. 691), du Tadjikistan (ibid., par. 695) et de l’Uruguay (ibid., par. 697), ainsi que les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 677) et du Burundi (ibid., par. 646); voir aussi la pratique de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 707), de l’ex-République yougoslave de Macédoine (ibid., par. 709) et des Philippines (ibid., par. 715).
[12]Chili, Cour d’appel de Santiago, affaire Videla (ibid., par. 702).
[13]Éthiopie, Bureau du Procureur spécial, affaire Mengistu et autres (ibid., par. 704) [notre traduction].
[14]Argentine, Juge fédéral, affaire Cavallo (ibid., par. 700).
[15]Afrique du Sud, Division provinciale du Cap, affaire Azapo (ibid., par. 705).
[16]Voir Afrique du Sud, The Promotion of National Unity and Reconciliation Act, 26 juillet 1995, section 2, art. 3, par. 1 («Les objectifs de la Commission sont d’encourager l’unité et la réconciliation nationales dans un esprit de compréhension qui transcende les conflits et les divisions du passé en (...) b) facilitant l’amnistie des personnes qui divulguent pleinement l’ensemble des faits pertinents touchant des actes associés à un objectif politique et qui respectent les dispositions de la présente loi» [notre traduction]); voir aussi les art. 4, al. c) et 20, par. 1, al. c).
[17]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 1120 (citée dans vol. II, ch. 44, par. 724) et rés. 1315 (ibid., 725).
[18]Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 2002/79 (ibid., par. 734).
[19]Voir, p. ex., Secrétaire général de l’ONU, Rapport sur l’établissement d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone (ibid., par. 738) et Rapport sur la protection des civils dans les conflits armés (ibid., par. 739).
[20]Parlement européen, résolution sur les droits de l’homme dans le monde et la politique de la Communauté en matière de droits de l’homme pour les années 1991/1992 (ibid., par. 746).
[21]TPIY, affaire Le Procureur c. Anto Furundžija, jugement (ibid., par. 751).
[22]Comité des Nations Unies pour les droits de l’homme, Observation générale n° 20 (art. 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) (ibid., par. 752).
[23]Commission interaméricaine des droits de l’homme, affaire 10.480 (ibid., par. 757).
[24]Cour interaméricaine des droits de l’homme, affaire Barrios Altos (ibid., par. 758).