Règle 153. La responsabilité des commandants de n’avoir pas empêché, sanctionné ou signalé des crimes de guerre

Règle 153. Les commandants et autres supérieurs hiérarchiques sont pénalement responsables des crimes de guerre commis par leurs subordonnés s’ils savaient, ou avaient des raisons de savoir, que ces subordonnés s’apprêtaient à commettre ou commettaient ces crimes et s’ils n’ont pas pris toutes les mesures nécessaires et raisonnables qui étaient en leur pouvoir pour en empêcher l’exécution ou, si ces crimes avaient déjà été commis, pour punir les responsables.
Volume II, chapitre 43, section C.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux.
La responsabilité pénale des commandants pour les crimes de guerre commis par leurs subordonnés, lorsqu’ils ne prennent pas de mesures empêcher ou pour punir l’exécution de tels crimes, est une règle ancienne de droit international coutumier. C’est sur cette base qu’un certain nombre de commandants ont été jugés coupables de crimes de guerre commis par leurs subordonnés lors de plusieurs procès suivant la Seconde Guerre mondiale[1].
Cette règle est inscrite dans le Protocole additionnel I, ainsi que dans les Statuts de la Cour pénale internationale et du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie[2]. Elle a aussi été confirmée dans plusieurs affaires jugées par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie[3].
Des manuels militaires, des instructions militaires ainsi que la législation d’un certain nombre d’États — y compris des États qui ne sont pas, ou qui n’étaient pas à l’époque, parties au Protocole additionnel I — spécifient que les commandants sont responsables des crimes commis par leurs subordonnés[4].
Cette règle a été rappelée dans des résolutions sur le conflit en ex-Yougoslavie adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies et par la Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme[5].
La pratique concernant les conflits armés non internationaux est moins abondante et plus récente. Toutefois, la pratique existante montre que cette règle s’applique aussi indéniablement aux crimes de guerre commis dans des conflits armés non internationaux. Les Statuts de la Cour pénale internationale, des Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda et du Tribunal spécial pour la Sierra Leone, ainsi que le règlement 2000/15 de l’ATNUTO pour le Timor oriental, en particulier, prévoient explicitement cette règle dans le contexte des conflits armés non internationaux[6]. Le fait que cette règle s’applique aussi aux crimes commis dans des conflits armés non internationaux n’a suscité aucune controverse lors des négociations du Statut de la Cour pénale internationale.
Dans l’affaire Hadžihasanović et autres, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a considéré que la doctrine de la responsabilité des supérieurs hiérarchiques en tant que principe de droit international coutumier s’appliquait aussi dans les conflits armés non internationaux[7]. Cette règle a aussi été confirmée dans plusieurs affaires portées devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda[8].
Il existe de la jurisprudence nationale qui applique cette règle à des situations autres que des conflits armés internationaux. La cour fédérale de Floride, aux États-Unis, l’a appliquée dans l’affaire Ford c. García en 2000, qui concernait une procédure civile touchant des meurtres extrajudiciaires et des actes de torture commis en El Salvador[9]. Le Tribunal spécial chargé de juger les atteintes aux droits de l’homme commises au Timor oriental l’a appliquée dans l’affaire Abilio Soares en 2002, dans laquelle il a considéré que le conflit au Timor Oriental était un conflit interne au sens de l’article 3 commun aux Conventions de Genève[10]. Dans l’affaire Boland en 1995, la Cour d’appel de la Cour martiale du Canada a jugé un supérieur hiérarchique coupable de n’avoir pas empêché la mort d’un prisonnier, alors qu’il avait des raisons de craindre que son subordonné attenterait à la vie du détenu[11]. Dans l’affaire de la Junte militaire, la Cour d’appel de l’Argentine a fondé son jugement sur le fait que les commandants n’avaient pas sanctionné les auteurs d’actes de torture et de meurtres extrajudiciaires[12].
On peut aussi citer le rapport de la Commission de la vérité des Nations Unies pour El Salvador, en 1993, qui a souligné que les instances judiciaires n’avaient pas pris de mesures pour établir la responsabilité pénale des supérieurs des personnes coupables d’avoir commis des meurtres arbitraires[13].
Cette règle a été interprétée dans la jurisprudence suivant la Seconde Guerre mondiale, ainsi que dans la jurisprudence des Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda. Cette jurisprudence comprend, entre autres, les points suivants :
i) L’autorité civile de commandement. Outre le personnel militaire, des civils peuvent aussi être responsables de crimes de guerre sur la base du principe de la responsabilité des supérieurs. Le Tribunal pénal international pour le Rwanda, dans l’affaire Akayesu en 1998 comme dans l’affaire Kayishema et Ruzindana en 1999, ainsi que le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, dans l’affaire Delalić en 1998, ont adopté ce principe[14], qui est aussi contenu dans le Statut de la Cour pénale internationale[15]. Les Statuts des Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda et du Tribunal spécial pour la Sierra Leone parlent, en termes généraux, de «supérieur»[16], de même que de nombreux manuels militaires et législations nationales[17].
ii)La relation supérieur/subordonné. La relation entre le supérieur hiérarchique et le subordonné ne doit pas nécessairement être une relation hiérarchique directe de jure. La responsabilité de commandement de facto est suffisante pour entraîner la responsabilité du supérieur hiérarchique. Ce principe a été reconnu dans divers jugements rendus par les Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda[18]. Les Tribunaux ont considéré que le critère essentiel était le pouvoir du supérieur de contrôler les agissements de ses subordonnés, au sens de la capacité matérielle d’empêcher les subordonnés de commettre des crimes ou de les punir d’en avoir commis[19]. On trouve la même notion à l’article 25 du Statut de la Cour pénale internationale[20].
iii) Le commandant ou supérieur hiérarchique savait ou avait des raisons de savoir. La pratique confirme que la responsabilité du supérieur hiérarchique ne se limite pas aux situations où le commandant ou supérieur avait effectivement connaissance des crimes commis ou allant être commis par ses subordonnés, mais qu’une «connaissance constructive» est suffisante. Cette notion est formulée, selon les sources, dans des termes légèrement différents : «avait des raisons de savoir»[21], «possédaient des informations (...) permettant [aux supérieurs] de conclure, dans les circonstances du moment»[22], le chef militaire ou la personne faisant effectivement fonction de chef militaire «en raison des circonstances, aurait dû savoir»,[23] le commandant ou le supérieur «a été fautif de ne pas s’être procuré cette information»[24], et le chef militaire ou le supérieur «se rend coupable de négligence criminelle du fait qu’il ignore»[25]. Ces diverses formules circonscrivent la notion de connaissance constructive.
Pour les supérieurs hiérarchiques autres que les commandants militaires, le Statut de la Cour pénale internationale utilise l’expression «a délibérément négligé de tenir compte d’informations qui indiquaient clairement»[26]. C’est ce critère qui a été utilisé par le Tribunal pénal international pour le Rwanda dans l’affaire Kayishema et Ruzindana en 1999 afin de préciser le sens de l’expression «avait des raisons de savoir» pour des supérieurs hiérarchiques civils[27].
iv) Enquête et dénonciation. Le manquement au devoir de sanctionner des subordonnés qui commettent des crimes de guerre peut découler d’un manquement à l’obligation d’enquêter sur les allégations de crimes de guerre ou au devoir de les dénoncer aux autorités supérieures, qui sont formulés dans le Protocole additionnel I et dans le Statut de la Cour pénale internationale[28]. Il constitue aussi la norme dans de nombreux manuels militaires, législations nationales, jurisprudences nationales et autres types de pratique[29]. Dans son rapport final sur les infractions graves aux Conventions de Genève et les autres violations du droit international humanitaire commises dans l’ex-Yougoslavie, la Commission d’experts des Nations Unies constituée conformément à la résolution 780 (1992) du Conseil de sécurité a rappelé cet élément essentiel de la responsabilité du commandement[30].
Dans son jugement dans l’affaire Blaškić en 2000, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a toutefois précisé qu’un commandant doit en priorité, s’il sait ou s’il a des raisons de savoir que ses subordonnés sont sur le point de commettre des crimes, empêcher que ces crimes ne soient commis, et que «il ne peut racheter cette omission d’agir en punissant après-coup ses subordonnés»[31].
v) Mesures nécessaires et raisonnables. Dans l’affaire Delalić en 1998, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a interprété l’expression «mesures nécessaires et raisonnables» comme se limitant aux mesures qui sont dans les capacités matérielles d’une personne, car nul ne peut être obligé à faire l’impossible [32]. En ce qui concerne les mesures nécessaires et raisonnables pour garantir la punition de personnes soupçonnées d’être des criminels de guerre, le Tribunal a estimé, dans l’affaire Kvočka en 2001 que le supérieur ne doit pas forcément être celui qui punit, mais qu’«il doit jouer un rôle important dans la procédure disciplinaire»[33]. Dans le jugement rendu dans l’affaire Blaškić en 2000, le Tribunal a considéré que «dans certaines circonstances, un commandant peut s’acquitter de son obligation d’empêcher ou de punir en signalant l’affaire aux autorités compétentes»[34].
[1]Voir, p. ex., Royaume-Uni, Tribunal militaire à Wuppertal, affaire Rauer (ibid., par. 656); États-Unis, Tribunal militaire à Nuremberg, affaire Les États-Unis c. Wilhelm von Leeb et autres (affaire du haut commandement) (ibid., par. 657) et Les États-Unis c. Wilhelm List (procès des otages) (ibid., par. 658); États-Unis, Cour suprême, affaire Yamashita (ibid., par. 659); TMI (Tokyo), affaires des Grands criminels de guerre (ibid., par. 693 à 700) et Toyoda (ibid., par. 701).
[2]Protocole additionnel I (1977), art. 86, par. 2 (adopté par consensus) (ibid., par. 569); Statut de la CPI (1998), art. 28 (ibid., par. 574); Statut du TPIY (1993), art. 7, par. 3 (ibid., par. 581).
[3]Voir, p. ex., TPIY, affaires Le Procureur c. Milan Martić, examen de l’acte d’accusation (ibid., par. 705), Le Procureur c. Radovan Karadžić, Ratko Mladić, examen des actes d’accusation (ibid., par. 706), Le Procureur c. Zejnil Delalić et consorts, jugement (ibid., par. 707), Le Procureur c. Zlatko Aleksovski, jugement (ibid., par. 708), Le Procureur c. Tihomir Blaškić, jugement (ibid., par. 709), Le Procureur c. Dragoljub Kunarac et consorts, jugement (ibid., par. 711), Le Procureur c. Dario Kordić et Mario Čerkez, jugement (ibid., par. 712), Le Procureur c. Radislav Krstić, jugement (ibid., par. 713) et Le Procureur c. Miroslav Kvočka et consorts, jugement (ibid., par. 714).
[4]Voir, p. ex., les manuels militaires des États-Unis (ibid., par. 614 à 618) et du Royaume-Uni (ibid., par. 613); voir aussi la pratique de l’Italie (ibid., par. 669) et la législation de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 623), du Bangladesh (ibid., par. 625), de l’Espagne (ibid., par. 643), de la France (ibid., par. 633), de l’Italie (ibid., par. 635), du Luxembourg (ibid., par. 638), des Pays-Bas (ibid., par. 640), des Philippines (ibid., par. 604 à 606) et de la Suède (ibid., par. 645).
[5]Voir, p. ex., Assemblée générale de l’ONU, rés. 48/143, 50/192 et 51/115 (ibid., par. 680) et rés. 49/205 (ibid., par. 681); Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 1994/77 (ibid., par. 683).
[6]Statut de la CPI (1998), art. 28 (ibid., par. 574); Statut du TPIY (1993), art. 7, par. 3 (ibid., par. 581); Statut du TPIR (1994), art. 6, par. 3 (ibid., par. 582); Statut du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (2002), art. 6, par. 3 (ibid., par. 577); ATNUTO, Regulation No. 2000/15 (2000), Section 16 (ibid., par. 585).
[7]TPIY, affaire Le Procureur c. Enver Hadžihasanović et autres, décision relative à l’exception conjointe d’incompétence (ibid., par. 716). Sur ce point, l’appel interlocutoire interjeté par les accusés a été rejeté à l’unanimité par la Chambre d’appel; voir TPIY, affaire n° IT-01-47-AR72, Le Procureur c. Enver Hadžihasanović et autres, décision relative à l’exception d’incompétence (responsabilité du supérieur hiérarchique), 16 juillet 2003, par. 57 (dispositif, concernant le premier moyen de l’appel interlocutoire).
[8]Voir TPIR, affaires Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, jugement (citée dans vol. II, ch. 43, par. 702) et Le Procureur c. Clément Kayishema et Obed Ruzindana, jugement (ibid., par. 703).
[9]États-Unis, Cour fédérale de Floride, affaire Ford c. García (ibid., par. 661).
[10]Indonésie, Tribunal spécial chargé de juger les atteintes aux droits de l’homme commises au Timor oriental, affaire Abilio Soares (ibid., par. 654).
[11]Canada, Cour d’appel de la Cour martiale, affaire Boland (ibid., par. 650).
[12]Argentine, Cour d’appel nationale, affaire de la Junte militaire (ibid., par. 649).
[13]Commission de la vérité des Nations Unies pour El Salvador, De la folie à l’espoir, rapport (ibid., par. 690).
[14]TPIR, affaires Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, jugement (ibid., par. 702) et Le Procureur c. Clément Kayishema et Obed Ruzindana, jugement (ibid., par. 703); TPIY, affaire Le Procureur c. Zejnil Delalić et consorts, jugement (ibid., par. 707).
[15]Statut de la CPI (1998), art. 28 (ibid., par. 574).
[16]Statut du TPIY (1993), art. 7, par. 3 (ibid., par. 581); Statut du TPIR (1994), art. 6, par. 3 (ibid., par. 582); Statut du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (2002), art. 6, par. 3 (ibid., par. 577).
[17]Voir, p. ex., les manuels militaires de la Belgique (ibid., par. 588), des Pays-Bas (ibid., par. 599), de la Suède (ibid., par. 610), de l’Uruguay (ibid., par. 619) et de la Yougoslavie (ibid., par. 620), ainsi que la législation de l’Allemagne (ibid., par. 634), du Bélarus (ibid., par. 626), du Cambodge (ibid., par. 628), du Canada (ibid., par. 629), de l’Estonie (ibid., par. 622), des États-Unis (ibid., par. 647), de la France (ibid., par. 633), des Pays-Bas (ibid., par. 641) et du Rwanda (ibid., par. 642); voir aussi les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 621), d’El Salvador (ibid., par. 631) et du Liban (ibid., par. 637).
[18]Voir, p. ex., TPIR, affaire Le Procureur c. Clément Kayishema et Obed Ruzindana, jugement (ibid., par. 703); TPIY, affaires Le Procureur c. Zejnil Delalić et consorts, jugement (ibid., par. 707), Le Procureur c. Zlatko Aleksovski, jugement (ibid., par. 708), Le Procureur c. Tihomir Blaškić, jugement (ibid., par. 709), Le Procureur c. Dragoljub Kunarac et consorts, jugement (ibid., par. 711) et Le Procureur c. Miroslav Kvočka et consorts, jugement (ibid., par. 714).
[19]Voir, p. ex., TPIY, affaires Le Procureur c. Zejnil Delalić et consorts, jugement (ibid., par. 707), Le Procureur c. Zlatko Aleksovski, jugement (ibid., par. 708) et Le Procureur c. Miroslav Kvočka et consorts, jugement (ibid., par. 714).
[20]Statut de la CPI (1998), art. 28 (ibid., par. 574).
[21]Voir, p. ex., Statut du TPIY (1993), art. 7, par. 3 (ibid., par. 581); Statut du TPIR (1994), art. 6, par. 3 (ibid., par. 582) et la jurisprudence qui en découle (ibid., par. 702 à 716); Statut du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (2002), art. 6, par. 3 (ibid., par. 577); ATNUTO, Regulation No. 2000/15 (2000), Section 16 (ibid., par. 585); Canada, Le Droit des conflits armés au niveau opérationnel et tactique (LOAC Manual) (ibid., par. 591); Cambodge, Law on the Khmer Rouge Trial (ibid., par. 628); Secrétaire général de l’ONU, rapport sur le projet de statut du TPIY (ibid., par. 685).
[22]Voir, p. ex., Protocole additionnel I (1977), art. 86, par. 2 (adopté par consensus) (ibid., par. 569); les manuels militaires du Canada (ibid., par. 591), des États-Unis (ibid., par. 614-615 et 617-618), des Pays-Bas (ibid., par. 599), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 601), du Royaume-Uni (ibid., par. 613) et de la Suède (ibid., par. 610); Indonésie, Tribunal spécial chargé de juger les atteintes aux droits de l’homme commises au Timor oriental, affaire Abilio Soares, acte d’accusation et jugement (ibid., par. 654).
[23]Voir, p. ex., Statut de la CPI (1998), art. 28 (ibid., par. 574); les manuels militaires de l’Australie (ibid., par. 587), de la Belgique (ibid., par. 588), du Canada (ibid., par. 591) et de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 601); États-Unis, Cour fédérale de Floride, affaire Ford c. García, jugement (ibid., par. 661); la pratique des États-Unis (ibid., par. 676-677).
[24]Voir, p. ex., TMI (Tokyo), affaire des Grands criminels de guerre (ibid., par. 693) [notre traduction].
[25]Voir, p. ex., Canada, Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre (ibid., par. 629).
[26]Statut de la CPI (1998), art. 28, al. 1 b) i) (ibid., par. 574).
[27]TPIR, affaire Le Procureur c. Clément Kayishema et Obed Ruzindana, jugement (ibid., par. 703).
[28]Protocole additionnel I (1977), art. 87, par. 1 (ibid., par. 570); Statut de la CPI (1998), art. 28, al. 1 a) ii) et art. 28, al. 1 b) iii) (ibid., par. 574).
[29]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud ( ibid., par. 739-740), de l’Allemagne (ibid., par. 733), de l’Argentine (ibid., par. 724), de l’Australie (ibid., par. 725-726), du Bénin (ibid., par. 727), du Canada (ibid., par. 728-729), de la Colombie (ibid., par. 730), d’El Salvador (ibid., par. 732), des États-Unis (ibid., par. 743-744), du Nigéria (ibid., par. 736), des Pays-Bas (ibid., par. 734-735), du Pérou (ibid., par. 737), des Philippines (ibid., par. 738), de la République dominicaine (ibid., par. 731), de la Suède (ibid., par. 610 et 741) et du Togo (ibid., par. 742), ainsi que la législation de l’Allemagne (ibid., par. 745), de l’Argentine (ibid., par. 621), du Canada (ibid., 729), de l’Égypte (ibid., par. 630), des États-Unis (ibid., par. 647), de l’Inde (ibid., par. 746), et de l’Ukraine (ibid., par. 646), et la pratique des États-Unis (ibid., par. 750 à 752) et de la Yougoslavie (ibid., par. 753).
[30]Commission d’experts des Nations Unies constituée conformément à la résolution 780 (1992) du Conseil de sécurité, rapport final (ibid., par. 689 et 754).
[31]TPIY, affaire Le Procureur c. Tihomir Blaškić, jugement (ibid., par. 709).
[32]TPIY, affaire Le Procureur c. Zejnil Delalić et consorts, jugement (ibid., par. 707).
[33]TPIY, affaire Le Procureur c. Miroslav Kvočka et consorts, jugement (ibid., par. 714).
[34]TPIY, affaire Le Procureur c. Tihomir Blaškić, jugement (ibid., par. 709 et 757).