Règle 149. La responsabilité des violations du droit international humanitaire

Règle 149. L’État est responsable des violations du droit international humanitaire qui lui sont attribuables, y compris :a) les violations commises par ses propres organes, y compris ses forces armées;b) les violations commises par des personnes ou des entités qu’il a habilitées à exercer des prérogatives de puissance publique;c) les violations commises par des personnes ou des groupes agissant en fait sur ses instructions ou ses directives ou sous son contrôle;d) les violations, commises par des personnes privées ou des groupes, qu’il reconnaît et adopte comme son propre comportement.
Volume II, chapitre 42, section A.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable aux violations commises dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux.
Le fait qu’un État est responsable «de tous actes commis par les personnes faisant partie de ses forces armées» est une règle ancienne de droit international coutumier, inscrite à l’article 3 de la Convention (IV) de La Haye de 1907, et réitérée à l’article 91 du Protocole additionnel I[1]. Cette règle est une application particulière de la règle générale sur la responsabilité des États pour fait internationalement illicite, qui stipule qu’un État est responsable du comportement de ses organes[2]. Les forces armées sont considérées comme un organe de l’État, à l’instar de toute autre instance exerçant des fonctions exécutives, législatives ou judiciaires. L’application de cette règle générale d’attribution de responsabilité au droit international humanitaire est reflétée dans les quatre Conventions de Genève, qui stipulent l’existence de la responsabilité de l’État, en plus de l’exigence de poursuivre les personnes qui commettent des infractions graves[3]. Le principe selon lequel la responsabilité des États existe un sus de la responsabilité pénale des individus est aussi réaffirmé dans le Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels[4].
Un certain nombre de manuels militaires précisent que la responsabilité de l’État est engagée en cas de violations du droit international humanitaire. Certains de ces manuels citent expressément les actes commis par les membres des forces armées de l’État, tandis que d’autres traitent, de manière plus générale, de la responsabilité pour les infractions graves ou les crimes de guerre, sans préciser par qui ces actes doivent être commis pour qu’ils soient attribuables à l’État[5]. Toutefois, il ressort clairement du principe général de droit international cité ci-dessus que les actes de tous les organes de l’État — qu’ils soient militaires ou civils — sont attribuables à l’État.
Il existe aussi de la jurisprudence nationale à l’appui de cette règle. Dans son jugement dans l’affaire Eichmann en 1961, le tribunal israélien de district de Jérusalem a attribué les actes illicites commis par l’accusé à l’Allemagne, comme ses propres «actes d’État»[6]. Qui plus est, dans l’affaire des Indemnisations en 1963, la Cour suprême fédérale de l’Allemagne a invoqué «le principe de droit international public selon lequel un État partie à un conflit est aussi responsable pour les actes commis par ses ressortissants en relation avec la conduite des hostilités lorsqu’ils ne sont pas conformes au droit international public» (souligné dans l’original)[7]. Dans l’affaire Distomo en 2003, le même tribunal allemand a affirmé que la responsabilité des États pour des actes internationalement illicites commis pendant des hostilités «englobe la responsabilité pour les actes de tous les membres des forces armées»[8]. L’affaire J. T. plaidée devant le tribunal de district de La Haye en 1949 concernait une demande de remboursement d’une somme d’argent qui avait disparu lors de l’arrestation d’une personne par la résistance néerlandaise pendant la Seconde Guerre mondiale, et dont il avait ensuite été établi qu’elle avait été prise par la police[9]. Cette affaire apporte une preuve supplémentaire de l’existence de la règle selon laquelle les États sont responsables des violations du droit international humanitaire commises par les organes de l’État. Cette conclusion est étayée par des déclarations officielles et par des cas de pratique rapportée[10].
Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a considéré, dans son jugement relatif à l’affaire Furundžija en 1998 comme dans son arrêt en appel dans l’affaire Tadić en 1999, qu’un État était responsable du comportement de ses forces armées[11].
Un État est aussi responsable des omissions commises par ses organes lorsqu’ils ont le devoir d’agir, comme dans le cas des commandants et autres supérieurs hiérarchiques qui ont la responsabilité d’empêcher les crimes de guerre et d’en punir les responsables (voir règle 153). Ce principe est reflété à l’article 2 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État, qui dispose qu’un fait internationalement illicite peut consister «en une action ou une omission»[12]. Dans l’affaire des Biens britanniques au Maroc espagnol, en 1925, le juge Max Huber a déclaré qu’un État qui manquerait à son devoir de diligence d’empêcher ou de punir les actes illégaux de groupes armés pourrait être tenu responsable de ce manquement[13]. Dans l’affaire du Lynchage d’Essen, jugée par le Tribunal militaire du Royaume-Uni à Essen, les membres d’une escorte militaire allemande furent condamnées parce qu’ils n’avaient pas protégé des prisonniers de guerre alliés contre la foule qui les agressait[14]. Dans l’affaire Velásquez Rodríguez, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a déclaré qu’un État serait responsable des actes de groupes armés s’il ne procédait pas à une enquête approfondie sur des actes constituant une violation des droits d’une personne[15]. La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a formulé le même argument concernant des meurtres et mauvais traitements pendant le conflit armé au Tchad[16].
Les États sont aussi responsables des actes commis par d’autres personnes ou entités qu’ils ont habilitées, conformément à leur droit interne, à exercer des prérogatives de puissance publique[17]. Cette règle se fonde sur l’idée que les États peuvent avoir recours à des entités paraétatiques, plutôt qu’à des organes de l’État, pour effectuer certaines activités, mais qu’ils n’échappent pas pour autant, ce faisant, à leur responsabilité en tant qu’État.
Les États sont responsables des actes des sociétés ou des personnes privées qui sont employées par les forces armées pour accomplir des tâches qui incombent habituellement aux forces armées : les mercenaires ou les sociétés militaires privées sont des exemples de ces personnes ou entités.
Un État est responsable de tous les actes commis par ses organes et par d’autres personnes ou entités habilitées à agir en son nom, même si ces organes ou ces personnes outrepassent leur compétence ou contreviennent à leurs instructions[18].
En ce qui concerne les forces armées d’un État, ce principe est inscrit à l’article 3 de la Convention (IV) de La Haye de 1907 et dans l’article 91 du Protocole additionnel I, qui dispose qu’une partie au conflit est responsable de «tous actes» commis par les personnes faisant partie de ses forces armées[19]. Dans l’affaire Distomo en 2003, la Cour suprême fédérale de l’Allemagne a déclaré que la responsabilité d’un État «comprenait la responsabilité pour les actes de toutes les personnes appartenant aux forces armées, et ceci non seulement lorsque ces personnes commettent des actes qui relèvent de leur domaine de compétence, mais aussi lorsqu’ils agissent sans instructions ou contrairement aux instructions»[20].
Cependant, le rapport sur la pratique des États-Unis indique que l’ opinio juris des États-Unis est qu’un État n’est pas responsable des actes commis à titre privé par des membres de ses forces armées[21]. Le manuel de l’armée de l’air des Etats-Unis affirme que les violations du droit des conflits armés commises par des personnes en dehors de leur domaine général de responsabilité n’entraînent aucune obligation pour l’État, à moins que l’on puisse établir l’existence d’un manquement quelconque, comme un manque de supervision ou de formation[22]. Le commentaire du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État fait aussi la distinction entre «les cas où les fonctionnaires ont agi en leur qualité en tant que telle, bien que de manière illicite ou en violation des instructions reçues», qui sont attribuables à l’État, et d’autre part «les cas où leur comportement est si éloigné du champ de leurs fonctions officielles qu’il devrait être assimilé à celui de personnes privées», qui ne sont pas attribuables à l’État[23].
Un État peut aussi être tenu responsables des actes commis par des personnes ou des groupes qui ne sont ni ses organes, ni habilités, en droit national, à exercer des prérogatives de puissance publique, si ces personnes ou ces groupes agissent en fait sur les instructions ou les directives, ou sous le contrôle, de cet État [24].
La Cour internationale de justice a déclaré, dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (fond) en 1986 que, pour que soit engagée la responsabilité juridique des États-Unis concernant les violations du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire commises par les contras au Nicaragua, il devrait être établi que les États-Unis «avaient le contrôle effectif des opérations militaires ou paramilitaires au cours desquelles les violations en question se seraient produites»[25]. Dans l’arrêt rendu en appel dans l’affaire Tadić en 1999, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a indiqué que le degré requis de contrôle de l’État pouvait être variable. Selon le Tribunal, le comportement d’une personne privée ou d’un groupe sans organisation militaire n’est attribuable à l’État que si des instructions spécifiques concernant ce comportement ont été données. Toutefois, le comportement des forces armées, milices ou unités paramilitaires subordonnées est attribuable à l’État si celui-ci exerce un contrôle «global»[26]. Selon le Tribunal, un tel contrôle existe lorsque l’État non seulement assure le financement, la formation et l’équipement de ce groupe ou lui apporte un soutien opérationnel, mais encore lorsqu’il joue un rôle dans l’organisation, la coordination ou la planification des actions militaires du groupe en question. Cependant, l’exigence du «contrôle global» ne va pas jusqu’à inclure «le fait pour l’État de donner des ordres spécifiques, ni la direction par l’État de chaque opération individuelle». Dans des cas où les groupe armés opèrent sur le territoire d’un autre État, le Tribunal a considéré que «des éléments de preuve plus complets et plus convaincants sont nécessaires pour démontrer que l’État exerce effectivement le contrôle des unités ou des groupes, non seulement par leur financement et leur équipement, mais aussi par une direction générale ou une aide à la planification de leurs actions»[27].
Comme l’indique le commentaire sur le Projet d’articles sur la responsabilité de l’État, «les questions de droit et la situation de fait» dans les affaires citées ci-dessus devant la Cour internationale de justice et le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie n’étaient pas identiques, et «c’est au cas par cas qu’il faut déterminer si tel ou tel comportement précis était ou n’était pas mené sous le contrôle d’un État et si la mesure dans laquelle ce comportement était contrôlé justifie que le comportement soit attribué audit État»[28].
En 2001, dans un rapport sur les allégations de meurtres qui auraient été commis en 1991 à Riofrío, en Colombie, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a considéré que l’État était responsables des actes des forces paramilitaires, car il y avait des éléments de preuve montrant que des agents de l’État (en l’occurrence des composantes de l’armée) avaient aidé à coordonner le massacre, à le perpétrer, puis à le dissimuler[29].
Quant aux personnes ou groupes privés sans organisation militaire, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a déclaré en 1999 dans l’affaire Tadić qu’ils pouvaient être considérés comme un organe d’État de facto, et que de ce fait la responsabilité de leurs actes pouvait être attribuée à cet État, si des instructions spécifiques concernant l’exécution de ces actes avaient été données à l’individu ou au groupe[30].
La pratique des États montre aussi que la responsabilité de l’État peut être engagée pour des actes commis par des personnes ou des groupes privés lorsque l’État reconnaît à posteriori et adopte comme siens les actes de ces personnes ou de ces groupes[31]. Ces actes deviennent ainsi des faits de l’État, même si la personne ou l’entité acteur n’était pas, au moment des faits, un organe de l’État ni n’était mandaté pour agir au nom de l’État. Ainsi, dans l’affaire Priebke en 1996, le Tribunal militaire de Rome a attribué à l’Italie la responsabilité du comportement des partisans italiens pendant la Seconde Guerre mondiale, car l’Italie avait encouragé leurs actions et les avait officiellement reconnues après le conflit[32]. Dans l’affaire J. T. en 1949, le Tribunal de district de La Haye a lui aussi posé la question de la mesure dans laquelle un État dont le territoire a été occupé peut être tenu responsable, après la libération, des actes commis par le mouvement de résistance organisé avec le consentement du gouvernement en exil[33]. Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a statué dans le même sens dans son arrêt en appel dans l’affaire Tadić en 1999, jugeant qu’un État était responsable des actes commis par des personnes ou des groupes dépourvus d’organisation militaire, qui pouvaient être considérés comme des organes d’État de facto si l’acte illicite avait été publiquement approuvé ou assumé ex post facto par l’État[34].
Les groupes d’opposition armés sont tenus de respecter le droit international humanitaire (voir règle 139) et doivent opérer «sous la conduite d’un commandement responsable»[35]. On peut donc considérer qu’ils sont responsables des actes commis par leurs membres, mais les conséquences de cette responsabilité ne sont pas claires.
L’article 14, paragraphe 3 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État, tel qu’adopté provisoirement en première lecture en 1996, disposait que le fait que le comportement d’un organe d’un mouvement insurrectionnel ne devait pas être considéré comme un fait de l’État «est sans préjudice de l’attribution du comportement de l’organe du mouvement insurrectionnel à ce mouvement dans tous les cas où une telle attribution peut se faire d’après le droit international»[36]. Bien que cet article ait été supprimé par la suite, parce qu’il était considéré comme étranger à l’objet en discussion, le rapporteur spécial avait relevé que «la responsabilité de tels mouvements, à raison par exemple de violations du droit international humanitaire, peut certainement être envisagée»[37]. Du fait de l’exclusion de ce sujet du projet d’articles, l’article 10 se limite à affirmer que le comportement d’un mouvement insurrectionnel qui devient le nouveau gouvernement doit être considéré comme un fait de cet État d’après le droit international[38].
Outre la pratique qui indique l’obligation des groupes d’opposition armés de respecter le droit international humanitaire (voir les commentaires de la règle 139), il existe quelques exemples d’attribution de responsabilité à des groupes d’opposition armés. Ainsi, dans un rapport sur la situation des droits de l’homme au Soudan, le rapporteur spécial de la Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme a déclaré que l’Armée populaire de libération du Soudan était responsable des meurtres et enlèvements de civils, pillages et prises en otage d’agents des organismes de secours commis par «des chefs militaires locaux issus de ses propres rangs»[39].
[1]Convention de La Haye (IV), art. 3 (cité dans vol. II. ch. 42, par. 1); Protocole additionnel I (1977), art. 91 (adopté par consensus) (ibid., par. 3).
[2]Voir art. 4 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), adopté en 2001 après plus de 40 années de travail (ibid., par. 8). Ces articles «ont pour objet d’énoncer (...) les règles fondamentales du droit international relatives à la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite» (CDI, commentaires au Projet d’articles sur la responsabilité de l’État, Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa cinquante-troisième session, Assemblée générale, Documents officiels, Cinquante-sixième session, Supplément n° 10, doc. Nations Unies A/56/10, New York, 2001, p. 61). L’Assemblée générale des Nations Unies a pris note du projet d’articles dans sa rés. 56/83 sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite (citée dans vol. II, ch. 42, par. 51), et les a «recommandés à l’attention des gouvernements».
[3]Ire Convention de Genève (1949), art. 51 (ibid., par. 2); IIe Convention de Genève (1949), art. 52 (ibid., par. 2); IIIe Convention de Genève (1949), art. 131 (ibid., par. 2); IVe Convention de Genève (1949), art. 148 (ibid., par. 2).
[4]Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 38 (ibid., par. 4).
[5]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 12), de l’Argentine (ibid., par. 9), du Canada (ibid., par. 10), de la Colombie (ibid., par. 11), de l’Espagne (ibid., par. 17), des États-Unis (ibid., par. 20-21), du Nigéria (ibid., par. 15), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 14), des Pays-Bas (ibid., par. 13), du Royaume-Uni (ibid., par. 19), de la Russie (ibid., par. 16), de la Suisse (ibid., par. 18) et de la Yougoslavie (ibid., par. 22).
[6]Israël, Tribunal de district de Jérusalem, affaire Eichmann (ibid., par. 26).
[7]Allemagne, Cour suprême fédérale, affaire des Indemnisations (ibid., par. 24).
[8]Allemagne, Cour suprême fédérale, affaire Distomo (ibid., par. 25).
[9]Pays-Bas, Tribunal de district de La Haye, affaire J. T. (ibid., par. 28).
[10]Voir, p. ex., les déclarations de l’Argentine (ibid., par. 29), de l’Autriche (ibid., par. 30), de la Chine (ibid., par. 31), des États-Unis (ibid., par. 44), des Îles Salomon (ibid., par. 40), de l’Indonésie (ibid., par. 32), de l’Iran (ibid., par. 33), d’Israël (ibid., par. 34), du Mexique (ibid., par. 36), de la Norvège (ibid., par. 37), du Pakistan (ibid., par. 38), du Pérou (ibid., par. 39), du Royaume-Uni (ibid., par. 43), de la Turquie (ibid., par. 42) et de la Yougoslavie (ibid., par. 46), ainsi que la pratique rapportée de l’Espagne (ibid., par. 41) et d’Israël (ibid., par. 35).
[11]TPIY, affaires Le Procureur c. Anto Furundžija, jugement (ibid., par. 62) et Le Procureur c. Duško Tadić, alias «Dule», Judgement on Appeal (ibid., par. 63).
[12]Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 2 (ibid., par. 8).
[13]Tribunal arbitral, Affaire des biens britanniques au Maroc espagnol, sentence arbitrale, 1er mai 1925, Recueil des sentences arbitrales, vol. II, Nations Unies, New York, 1949, section III(II), p. 642-646, par. 3-6.
[14]Royaume-Uni, Tribunal militaire à Essen, affaire du Lynchage d’Essen, jugement, 21-22 décembre 1945, publié dans The United Nations War Crimes Commission, Law Reports of Trials of War Criminals, vol. I, 1946, p. 88.
[15]Cour interaméricaine des droits de l’homme, affaire Velásquez Rodríguez (citée dans vol. II, ch. 42, par. 69).
[16]Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, affaire Commission nationale des droits de l’homme et des libertés c. Tchad (ibid., par. 67).
[17]Voir Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 5 (ibid., par. 8) (la responsabilité de l’État vis-à-vis de telles personnes ou entités est limitée à leur comportement aussi longtemps qu’elles sont habilitées à exercer des prérogatives de puissance publique et qu’elles agissent en cette capacité).
[18]Voir Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 7 (ibid., par. 8).
[19]Convention de La Haye (IV), art. 3 (ibid., par. 1); Protocole additionnel I (1977), art. 91 (adopté par consensus) (ibid., par. 3).
[20]Allemagne, Cour suprême fédérale, affaire Distomo (ibid., par. 25) [notre traduction]. Une décision apparemment inverse a été rendue dans l’affaire Khamzaev en 2001; le gouvernement de la Russie a affirmé qu’il n’était pas tenu d’indemniser parce qu’un pilote qui avait causé la destruction d’une maison avait «outrepassé les limites de l’ordre donné» [notre traduction]. Russie, Tribunal de district Basmanny, affaire Khamzaev (ibid., par. 201). Cette affaire, toutefois, ne concerne pas la responsabilité de la Russie vis-à-vis d’un autre État en vertu du droit international, mais bien sa responsabilité, en droit national, pour des dommages infligés par un agent de l’État à une personne privée.
[21]Rapport sur la pratique des États-Unis (ibid., par. 45).
[22]États-Unis, Air Force Pamphlet (ibid., par. 21).
[23]CDI, commentaire sur l’art. 7 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001) (ibid., par. 58). Le commentaire conclut que le comportement attribuable à l’État, dans ce contexte, «ne comprend que les actions ou les omissions d’organes agissant prétendument ou apparemment sous le couvert de leurs fonctions officielles et non pas les actions ou les omissions d’individus agissant à titre privé qui se trouvent être des organes ou des agents de l’État. En somme, la question est de savoir s’ils avaient apparemment qualité pour agir.»
[24]Voir Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 8 (ibid., par. 8).
[25]CIJ, affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), fond (ibid., par. 61).
[26]TPIY, affaire Le Procureur c. Duško Tadić, alias «Dule», Judgement on Appeal (ibid., par. 63); voir aussi Le Procureur c. Tihomir Blaškić, jugement (ibid., par. 64), Le Procureur c. Zlatko Aleksovski, arrêt de la Chambre d’appel (ibid., par. 65) et Le Procureur c. Zejnil Delalić et consorts, arrêt de la Chambre d’appel (ibid., par. 66).
[27]TPIY, affaire Le Procureur c. Duško Tadić, alias «Dule», Judgement on Appeal (ibid., par. 63).
[28]CDI, commentaire de l’art. 8 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001) (ibid., par. 58).
[29]Commission interaméricaine des droits de l’homme, affaire du massacre de Riofrío(Colombie) (ibid., par. 70).
[30]TPIY, affaire Le Procureur c. Duško Tadić, alias «Dule», Judgement on Appeal (ibid., par. 63).
[31]Voir Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 11 (ibid., par. 8).
[32]Italie, Tribunal militaire de Rome, affaire Priebke (ibid., par. 27).
[33]Pays-Bas, Tribunal de district de La Haye, affaire J. T. (ibid., par. 28).
[34]TPIY, affaire Le Procureur c. Duško Tadić, alias «Dule», Judgement on Appeal (ibid., par. 63).
[35]Protocole additionnel II (1977), art. premier, par. 1.
[36]Version de 1996 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’État, art. 14, par. 3, adopté provisoirement en première lecture (cité dans vol. II, ch. 42, par. 57).
[37]CDI, Premier rapport sur la responsabilité des États présenté par le Rapporteur spécial, Additif (ibid., par. 57).
[38]Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 10 (ibid., par. 8).
[39]Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme au Soudan, rapport intérimaire (ibid., par. 53).