Règle 146. Les représailles contre des personnes protégées

Règle 146. Les représailles contre des personnes protégées par les Conventions de Genève sont interdites.
Volume II, chapitre 41, section C.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier dans les conflits armés internationaux.
Les Conventions de Genève interdisent les mesures de représailles contre les personnes qui sont au pouvoir d’une partie au conflit, y compris les blessés, les malades, les naufragés, le personnel sanitaire et religieux, les combattants capturés, les personnes civiles en territoire occupé et les autres catégories de civils au pouvoir d’une partie adverse[1]. Cette interdiction figure aussi dans un nombre considérable de manuels militaires[2] ainsi que dans la législation de plusieurs États[3]; elle est aussi étayée par des déclarations officielles et par la pratique rapportée[4].
La tendance à interdire les représailles contre les civils pendant la conduite des hostilités a son origine dans une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies adoptée en 1970, qui affirme le principe selon lequel «les populations civiles, ou les individus qui les composent, ne seront pas l’objet de représailles» à titre de principe fondamental touchant la protection des populations civiles en période de conflit armé[5].
L’interdiction d’exercer des représailles contre des personnes civiles pendant la conduite des hostilités est codifiée à l’article 51, paragraphe 6 du Protocole additionnel I[6]. Elle figure aussi dans la version originale et dans la version modifiée du Protocole II à la Convention sur les armes classiques, concernant l’emploi des mines, pièges et autres dispositifs[7]. À l’époque de l’adoption des Protocoles additionnels, l’interdiction des représailles inscrite à l’article 51, paragraphe 6 du Protocole additionnel I était une règle nouvelle. Lors du vote sur l’ensemble de l’article 51, la France vota contre, et 16 États s’abstinrent[8]. Sur les 16 États qui choisirent de s’abstenir, 10 sont depuis devenus parties au Protocole additionnel I sans y formuler de réserve[9]. Trois États qui n’ont pas ratifié le Protocole additionnel I — l’Indonésie, la Malaisie et le Maroc — appuient néanmoins l’interdiction des représailles contre les personnes civiles en général[10].
La grande majorité des États se sont donc engagés à ne pas exercer de représailles contre des civils. Bien que la pratique en faveur d’une interdiction spécifique du recours aux représailles contre tous les civils soit répandue et représentative, elle n’est pas encore uniforme. Les États-Unis, qui ne sont pas partie au Protocole additionnel I, ont indiqué à plusieurs reprises qu’ils n’acceptaient pas une telle interdiction totale, bien qu’ils aient voté en faveur de l’article 51 du Protocole additionnel I et ratifié le Protocole II à la Convention sur les armes classiques sans formuler de réserve à l’interdiction des représailles contre les civils qui y figure[11]. Le Royaume-Uni a aussi voté en faveur de l’article 51, mais au moment de devenir partie au Protocole additionnel I, il a formulé une réserve à l’article 51 qui contient une liste de conditions strictes à l’exercice de représailles contre la population civile d’un adversaire[12]. Le Royaume-Uni a aussi ratifié le Protocole II à la Convention sur les armes classiques sans formuler de réserve à la disposition qu’elle contient sur l’interdiction des représailles contre les civils. L’Allemagne, l’Égypte, la France et l’Italie ont aussi fait une déclaration lors de la ratification du Protocole additionnel I au sujet des articles sur la protection de la population civile, mais ces déclarations sont ambiguës dans la mesure où elles indiquent que ces États réagiront en cas de violation grave et répétée par des moyens admissibles en vertu du droit international en vue de prévenir de nouvelles violations[13]. En faisant référence à ce qui est licite en droit international, ces déclarations suscitent inévitablement une interrogation quant à la licéité des représailles contre les civils. La pratique ultérieure de ces États aide à évaluer leur position actuelle sur la question des représailles contre les populations civiles.
Lors de l’adoption du Protocole additionnel I, l’Égypte a fermement appuyé l’interdiction des représailles contre les personnes civiles; plus récemment, dans les conclusions qu’elle a présentées à la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires, elle a déclaré qu’elle considérait cette interdiction comme coutumière[14]. Les manuels militaires récents de la France et de l’Allemagne interdisent les représailles contre les civils, en faisant référence à l’article 51, paragraphe 6 du Protocole additionnel I[15]. Le manuel de droit international humanitaire de l’Italie, cependant, laisse subsister une étroite possibilité de représailles contre des populations civiles, en termes très généraux, en indiquant que «la population civile ne peut faire l’objet de représailles, sauf en cas de nécessité absolue»[16].
L’autre pratique qui doit être relevée est la série de représailles mutuellement lancées contre les villes de l’adversaire par l’Irak et l’Iran, qui n’étaient ni l’un ni l’autre parties au Protocole additionnel I. Dans des communiqués de presse publiés en 1983 et en 1984, le CICR a déclaré que les personnes civiles ne devaient pas faire l’objet de représailles, et a appelé l’Irak et l’Iran à cesser les bombardements de populations civiles[17]. En 1984, le Secrétaire général de l’ONU, dans un message adressé aux présidents de l’Irak et de l’Iran, a déclaré que «la communauté internationale ne saurait tolérer des attaques militaires délibérées contre des zones civiles». Il a poursuivi en affirmant que les représailles et contre-représailles s’étaient traduites par une multiplication des pertes en vies humaines et des souffrances parmi les populations civiles, et qu’il était «impératif que ceci prenne fin immédiatement»[18]. Dans une déclaration de son président en 1986, le Conseil de sécurité de l’ONU a déploré «la violation du droit humanitaire international et des autres règles relatives aux conflits armés», et ses membres se sont déclarés «de plus en plus préoccupés par l’élargissement du conflit provoqué par l’intensification des attaques dirigées contre des objectifs purement civils»[19]. En 1987, tant l’Irak que l’Iran, dans des lettres adressées au Secrétaire général de l’ONU, ont justifié les attaques lancées contre les villes de l’adversaire comme des mesures de rétorsion limitées destinées à faire cesser des attaques similaires de l’adversaire[20]. En 1988, dans une autre déclaration de son président, le Conseil de sécurité de l’ONU a vivement déploré «l’escalade des hostilités (...), et notamment les attaques lancées contre des objectifs civils et des villes», et déclaré que «les membres du Conseil de sécurité insistent pour que l’Iran et l’Iraq cessent immédiatement toutes ces attaques et renoncent désormais à tout acte qui aboutirait à l’escalade du conflit»[21]. Bien que les deux déclarations du Conseil de sécurité de l’ONU n’utilisent pas explicitement le terme «représailles», il est significatif qu’elles condamnent l’escalade des attaques contre les civils. La deuxième déclaration a été faite après que l’Irak et l’Iran aient envoyé des lettres justifiant les mesures de représailles, ce qui laisse penser que le Conseil de sécurité n’a pas accepté les arguments des deux parties.
Historiquement, les mesures de représailles ont eu tendance à provoquer l’escalade des attaques contre les civils plutôt que de les faire cesser; c’est un fait que relèvent plusieurs manuels militaires[22]. Comme l’explique, par exemple, le manuel des forces navales des États-Unis, «il y a toujours un risque que [les représailles] déclenchent une escalade par les contre-mesures (contre-représailles) de l’ennemi. C’est pour cette raison que les États-Unis ont toujours, historiquement, été réticents à recourir à des mesures de représailles»[23].
Les mesures destinées à faire respecter le droit qui se fondent sur les attaques contre des civils qui ne participent pas directement aux hostilités ne correspondent guère non plus à l’évolution du droit des droits de l’homme, ni avec l’importance accordée au droit à la vie. En outre, depuis la Seconde Guerre mondiale, tant le droit des droits de l’homme que le droit international humanitaire ont reconnu que les civils qui ne participent pas directement aux hostilités ne peuvent être tenus responsables des violations du droit international commises par leur gouvernement, et par conséquent ne peuvent faire l’objet ni d’attaques (voir règle 1), ni de peines collectives (voir règle 103).
Du fait qu’il existe une pratique contraire — même si elle est très limitée —, il est difficile de conclure qu’une règle coutumière interdisant spécifiquement les représailles contre les civils pendant la conduite des hostilités se serait déjà cristallisée. Il est cependant aussi difficile d’affirmer qu’il existe encore un droit de recourir à de telles représailles, en se fondant sur la pratique d’un nombre limité d’États, pratique qui en outre n’est pas dépourvue d’ambiguïté dans certains cas. Il semble donc qu’il existe, au minimum, une tendance en faveur de l’interdiction de telles représailles. Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, dans son examen de l’acte d’accusation dans l’affaire Martić en 1996 et dans son jugement dans l’affaire Kupreškić en 2000, a conclu qu’une interdiction de ce type existait déjà, fondée dans une large mesure sur les exigences de l’humanité ou de la conscience publique[24]. Ce sont là des indications importantes, conformes à un corpus important de pratique qui condamne ou proscrit ce type de représailles.
[1]Ire Convention de Genève (1949), art. 46 (ibid., par. 448); IIe Convention de Genève (1949), art. 47 (ibid., par. 449); IIIe Convention de Genève (1949), art. 13, al. 3 (ibid., par. 360); IVe Convention de Genève (1949), art. 33, al. 3 (ibid., par. 590).
[2]En ce qui concerne les combattants capturés et les prisonniers de guerre, voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 398), de l’Allemagne (ibid., par. 383 à 385), de l’Argentine, (ibid., par. 364-365), de l’Australie (ibid., par. 366-367), de la Belgique (ibid., par. 368), du Bénin (ibid. , par. 369), du Burkina Faso (ibid., par. 370), du Cameroun (ibid., par. 371), du Canada (ibid., par. 372-373), de la Colombie (ibid., par. 374), du Congo (ibid., par. 375), de la Croatie (ibid., par. 376-377), de l’Équateur (ibid., par. 379), de l’Espagne (ibid., par. 399), des États-Unis (ibid., par. 405 à 411), de la France (ibid., par. 380 à 382), de la Hongrie (ibid., par. 386), de l’Indonésie (ibid., par. 387), de l’Italie (ibid., par. 388), du Kenya (ibid., par. 389), de Madagascar (ibid., par. 390), du Maroc (ibid., par. 391), du Nicaragua (ibid., par. 395), du Nigéria (ibid., par. 396-397), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 394), des Pays-Bas (ibid., par. 392-393), de la République dominicaine (ibid., par. 378), du Royaume-Uni (ibid., par. 403-404), de la Suède (ibid., par. 400), de la Suisse (ibid., par. 401), du Togo (ibid., par. 402) et de la Yougoslavie (ibid., par. 412). En ce qui concerne les blessés, les malades et les naufragés, voir p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 483), de l’Allemagne (ibid., par. 470 à 472), de l’Australie (ibid., par. 458-459), de la Belgique (ibid., par. 460), du Bénin (ibid., par. 461), du Burkina Faso (ibid., par. 462), du Cameroun (ibid., par. 463), du Canada (ibid.,par. 464), du Congo (ibid., par. 465), de la Croatie (ibid., par. 466), de l’Équateur (ibid., par. 467), de l’Espagne (ibid., par. 484), des États-Unis (ibid., par. 490 à 494), de la France (ibid., par. 468-469), de la Hongrie (ibid., par. 473), de l’Indonésie (ibid., par. 474), de l’Italie (ibid., par. 475), du Kenya (ibid., par. 476), de Madagascar (ibid., par. 477), du Maroc (ibid., par. 478), du Nigéria (ibid., par. 482), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 481), des Pays-Bas (ibid., par. 479-480), du Royaume-Uni (ibid., par. 488-489), de la Suède (ibid., par. 485), de la Suisse (ibid., par. 486), du Togo (ibid., par. 487) et de la Yougoslavie (ibid., par. 495). En ce qui concerne le personnel sanitaire et religieux, voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 539-540), de l’Australie (ibid., par. 527-528), de la Belgique (ibid., par. 529), du Bénin (ibid., par. 530), du Burkina Faso (ibid., par. 531), du Cameroun (ibid., par. 532), du Canada (ibid., par. 533), du Congo (ibid., par. 534), de la Croatie (ibid., par. 535), de l’Équateur (ibid., par. 536), de l’Espagne (ibid., par. 552), des États-Unis (ibid., par. 558 à 561), de la France (ibid., par. 537-538), de la Hongrie (ibid., par. 541), de l’Indonésie (ibid., par. 542), de l’Italie (ibid., par. 543), du Kenya (ibid., par. 544), de Madagascar (ibid., par. 545), du Maroc (ibid., par. 546), du Nigéria (ibid., par. 550-551), de la Nouvelle-Zélande (ibid. par. 549), des Pays-Bas (ibid., par. 547-548), du Royaume-Uni (ibid., par. 556-557), de la Suède (ibid., par. 553), de la Suisse (ibid., par. 554), du Togo (ibid., par. 555) et de la Yougoslavie (ibid., par. 562). En ce qui concerne les civils en territoire occupé et les autres catégories de civils au pouvoir d’une partie adverse, voir p. ex. les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 622), de l’Allemagne (ibid., par. 612), de l’Argentine (ibid., par. 594 à 596), de l’Australie (ibid., par. 597-598), de la Belgique (ibid., par. 599), du Bénin (ibid., par. 600), du Burkina Faso (ibid., par. 601), du Cameroun (ibid., par. 602), du Canada (ibid., par. 603), de la Colombie (ibid., par. 604), du Congo (ibid., par. 605), de l’Équateur (ibid., par. 607-608), de l’Espagne (ibid., par. 623), des États-Unis (ibid., par. 629-634), de la France (ibid., par. 609 à 611), de la Hongrie (ibid., par. 613), de l’Inde (ibid., par. 614), de l’Indonésie (ibid., par. 615), de l’Italie (ibid., par. 616), du Kenya (ibid., par. 617), de Madagascar (ibid., par. 618), du Maroc (ibid., par. 619), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 621), des Pays-Bas (ibid., par. 620), de la République dominicaine (ibid., par. 606), du Royaume-Uni (ibid., par. 627-628), de la Suède (ibid., par. 624), de la Suisse (ibid., par. 625), du Togo (ibid., par. 626) et de la Yougoslavie (ibid., par. 635).
[3]Voir, p. ex., la législation de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 563 et 636), de la Colombie (ibid., par. 413, 496, 564 et 637), et de l’Italie (ibid., par. 414, 497, 565 et 638).
[4]Voir, p. ex., les déclarations de l’Australie (ibid., par. 567), du Canada (ibid., par. 418 et 568), de la Colombie (ibid., par. 419, 499, 569 et 642), de l’Égypte (ibid., par. 420-421, 500-501, 570-571 et 643), des États-Unis (ibid., par. 431 à 433, 510, 581 et 651-652), de la France (ibid., par. 422, 502, 573 et 644), des Îles Salomon (ibid., par. 508 et 579), de l’Irak (ibid., par. 424, 503 et 574), du Liban (ibid., par. 427), de la Pologne (ibid., par. 429, 507, 578 et 649), de la République fédérale d’Allemagne (ibid., par. 423 et 645), du Royaume-Uni (ibid., par. 430, 509, 580 et 650) et la pratique rapportée d’Israël (ibid., par. 425, 504, 575 et 646) et de la Jordanie (ibid., par. 426, 505, 576 et 647).
[5]Assemblée générale de l’ONU, rés. 2675 (XXV) (adoptée par 109 voix pour, 0 contre et 8 abstentions) (ibid., par. 766). Cette résolution n’ayant pas fait l’objet d’un scrutin par appel nominal, il est impossible de savoir quels États ont voté pour et quels États se sont abstenus.
[6]Protocole additionnel I (1977), art. 51, par. 6 (adopté par 77 voix pour, 1 contre et 16 abstentions) (ibid., par. 662).
[7]Protocole II à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 3, par. 2 (ibid., par. 670); Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 7 (ibid., par. 671).
[8]Les États qui se sont abstenus étaient l’Afghanistan, l’Algérie, la Colombie, l’Italie, le Kenya, Madagascar, le Mali, le Maroc, Monaco, la République de Corée, la République fédérale d’Allemagne, la République-Unie du Cameroun, le Sénégal, la Thaïlande, la Turquie et le Zaïre (voir CDDH, Actes, Vol. VI, CDDH/SR.41, 26 mai 1977, p. 166).
[9]L’Algérie, le Cameroun, la Colombie, le Kenya, Madagascar, le Mali, Monaco, la République de Corée, la République démocratique du Congo et le Sénégal.
[10]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Indonésie (cités dans vol. II, ch. 41, par. 695) et du Maroc (ibid., par. 619), ainsi que la déclaration de la Malaisie (ibid., par. 747).
[11]Voir la pratique des États-Unis (ibid., par. 709, 711 et 757 à 760).
[12]Royaume-Uni, réserve formulée lors de la ratification du Protocole additionnel I (ibid., par. 669).
[13]Voir les réserves ou déclarations formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I par l’Allemagne (ibid., par. 666), l’Égypte (ibid., par. 664), la France (ibid., par. 665) et l’Italie (ibid., par. 667).
[14]Voir la pratique de l’Égypte (ibid., par. 729-730 et 748).
[15]Voir les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 690 à 692) et de la France (ibid., par. 689).
[16]Italie, IHL Manual (ibid., par. 696) [notre traduction].
[17]Voir CICR, communiqué de presse n° 1479 (ibid., par. 778) et communiqué de presse n° 1489 (ibid., par. 779).
[18]Secrétaire général de l’ONU, message daté du 9 juin 1984, adressé aux présidents de la République islamique d’Iran et de la République d’Iraq (ibid., par. 769).
[19]Conseil de sécurité de l’ONU, déclaration du Président (ibid., par. 763). Le Conseil de sécurité était présidé par les États-Unis; les autres membres du Conseil étaient l’Australie, la Bulgarie, la Chine, le Congo, le Danemark, les Émirats arabes unis, la France, le Ghana, Madagascar, le Royaume-Uni, la Thaïlande, Trinité-et-Tobago, l’URSS et le Venezuela.
[20]Voir la pratique de l’Irak (ibid., par. 743) et de l’Iran (ibid., par. 737 à 740).
[21]Conseil de sécurité de l’ONU, déclaration du Président (ibid., par. 764). Le Conseil de sécurité était présidé par la Yougoslavie; les autres membres du Conseil étaient l’Algérie, l’Argentine, le Brésil, la Chine, les États-Unis, la France, l’Italie, le Japon, le Népal, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume-Uni, le Sénégal, l’URSS et la Zambie.
[22]Voir les manuels militaires de l’Australie (ibid., par. 67-68), des États-Unis (ibid., par. 97 à 99), du Royaume-Uni (ibid., par. 94-95) et de la Suède (ibid., par. 91).
[23]États-Unis, Naval Handbook (ibid., par. 99) [notre traduction].
[24]TPIY, affaires Le Procureur c. Milan Martić, examen de l’acte d’accusation (ibid., par. 776) et Le Procureur c. Zoran Kupreškić et consorts, jugement (ibid., par. 777).