Règle 144. Faire respecter le droit international humanitaire erga omnes

Règle 144. Les États ne peuvent pas encourager les parties à un conflit armé à commettre des violations du droit international humanitaire. Ils doivent dans la mesure du possible exercer leur influence pour faire cesser les violations du droit international humanitaire.
Volume II, chapitre 41, section A.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux.
L’article premier commun aux Conventions de Genève stipule que les États parties s’engagent à «faire respecter la présente Convention»[1]. On trouve la même disposition dans le Protocole additionnel I, au sujet des dispositions du Protocole lui-même[2]. Le Protocole additionnel I dispose en outre qu’en cas de violations graves de ses dispositions, les États parties s’engagent à agir, tant conjointement que séparément, en coopération avec l’Organisation des Nations Unies et conformément à la Charte des Nations Unies[3]. On trouve une disposition similaire dans le Deuxième protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels[4].
Le CICR a déclaré à de nombreuses reprises, à commencer par son commentaire de l’article premier commun aux Conventions de Genève, que l’obligation de «faire respecter» ne se limitait pas au comportement des parties à un conflit, mais incluait l’exigence que les États fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour veiller à ce que le droit international humanitaire soit universellement respecté[5].
L’interprétation selon laquelle l’article premier commun entraîne des obligations qui dépassent celles des parties au conflit a été étayée par le Conseil de sécurité de l’ONU dans une résolution adoptée en 1990, qui demandait aux États parties à la IVe Convention de Genève de veiller à ce qu’Israël s’acquitte de ses obligations découlant de l’article premier de la Convention[6]. L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté plusieurs résolutions dans le même sens et concernant le même conflit[7]. D’autres organisations internationales ont, de la même manière, appelé leurs États membres à respecter et à faire respecter le droit international humanitaire, en particulier le Conseil de l’Europe, l’OTAN, l’Organisation de l’Unité africaine et l’Organisation des États américains[8].
Des conférences internationales ont, de manière similaire, appelé les États à faire respecter le droit international humanitaire. Ainsi, en 1968, la Conférence internationale des droits de l’homme à Téhéran a adopté une résolution constatant que les États parties aux Conventions de Genève «n’ont pas toujours conscience de la responsabilité qui leur incombe de prendre les meures nécessaires pour faire respecter ces règles humanitaires en toutes circonstances par les autres États même s’ils ne sont pas eux-mêmes directement impliqués dans un conflit armé»[9]. Dans la déclaration finale adoptée par la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre en 1993, les participants se sont engagés «à agir, en coopération avec l’Organisation des Nations Unies et conformément à la Charte des Nations Unies, pour assurer le plein respect du droit international humanitaire en cas de génocide et d’autres violations graves de ce droit» et ils ont affirmé leur responsabilité, «conformément à l’article 1 commun aux quatre Conventions de Genève, de respecter et faire respecter le droit international humanitaire en vue de protéger les victimes de la guerre». Ils ont ensuite demandé instamment à tous les États de n’épargner aucun effort pour «assurer l’efficacité du droit international humanitaire et, conformément à ce droit, prendre des mesures énergiques à l’encontre des États portant la responsabilité de violations du droit international humanitaire en vue de mettre un terme à ces violations»[10]. Plus récemment, la Conférence de Hautes Parties contractantes à la IVe Convention de Genève, en 2001, a salué et encouragé les initiatives prises par des États, aussi bien individuellement que collectivement, afin de faire respecter la Convention[11].
La pratique montre que l’obligation des États tiers de faire respecter le droit international humanitaire ne se limite pas à la mise en œuvre de la disposition contenue dans l’article premier commun des Conventions de Genève et dans l’article premier, paragraphe 1 du Protocole additionnel I. Ainsi, les appels lancés par le CICR en rapport avec le conflit en Rhodésie/Zimbabwe en 1979 et avec la guerre entre l’Irak et l’Iran en 1983 et en 1984 comprenaient des appels à faire respecter des règles qui ne figurent pas dans les Conventions de Genève, mais dans les Protocoles additionnels (bombardement de zones civiles et attaques sans discrimination), et les pays supposés avoir commis ces violations n’étaient pas parties aux Protocoles[12]. Il est significatif que ces appels aient été adressés à la communauté internationale, qu’aucun État n’y ait fait objection et que plusieurs États qui n’étaient pas parties aux Protocoles additionnels les aient appuyés[13].
Dans l’affaire Nicaragua (fond) en 1986, la Cour internationale de justice a jugé que le devoir de respecter et de faire respecter ne découlait pas seulement des Conventions de Genève, mais «des principes généraux du droit humanitaire dont les conventions ne sont que l’expression concrète». La Cour a donc conclu que les États-Unis avaient «l’obligation de ne pas encourager des personnes ou des groupes prenant part au conflit au Nicaragua à agir en violation de dispositions comme celles de l’article 3 commun aux quatre conventions de 1949»[14]. De la même manière, selon le Projet d’articles sur la responsabilité de l’État, «l’État qui aide ou assiste un autre État dans la commission du fait internationalement illicite par ce dernier est internationalement responsable pour avoir agi de la sorte»[15]. Dans plusieurs cas, des tribunaux nationaux ont rejeté l’argument selon lequel cette règle interdirait aux États de déporter des personnes vers des pays où l’article 3 commun aux Conventions de Genève ferait l’objet de violations[16].
En ce qui concerne les éventuelles obligations positives imposées par le devoir de faire respecter le droit international humanitaire, il y a consensus sur le fait que tous les États ont le droit d’exiger le respect du droit international humanitaire par les parties à un conflit armé quel qu’il soit. La Chambre de première instance du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a déclaré, dans les jugements qu’elle a rendus dans les affaires Furundžija en 1998 et Kupreškić et consorts en 2000, que les normes du droit international humanitaire étaient des normes erga omnes, et que par conséquent tous les États avaient un «intérêt juridique» à leur observation et, par conséquent, le droit d’exiger qu’elles soient respectées[17]. La pratique des États montre un recours très abondant à des protestations diplomatiques et à des mesures collectives par lesquelles les États exercent leur influence, dans la mesure du possible, pour tenter de faire cesser les violations du droit international humanitaire[18].
i) Protestations diplomatiques. Il existe une pratique importante, particulièrement au cours des deux dernières décennies, d’États émettant des objections à l’égard de violations du droit international humanitaire commises par d’autres États. Ces objections concernent des conflits armés internationaux et non internationaux. Elles ne se limitent pas à des violations des Conventions de Genève et concernent souvent des conflits avec lesquels les États auteurs des protestations n’ont pas de relation spécifique. Ces objections ont été formulées par voie de protestation diplomatique bilatérale, dans des enceintes internationales ou par des résolutions adoptées dans des organisations internationales. Elles visent en général directement les parties responsables des violations. Ces protestations font parfois spécifiquement état du devoir des États, en vertu de l’article premier commun aux Conventions de Genève, de faire respecter le droit international humanitaire. La pratique à cet égard est répertoriée dans le contexte des diverses règles couvertes par la présente étude.
ii) Mesures collectives. En dehors des résolutions adoptées par des organismes internationaux, les mesures collectives prises par les États pour tenter de «faire respecter» le droit ont pris diverses formes, notamment : conférences internationales organisées sur des situations spécifiques, enquêtes sur d’éventuelles violations, création de tribunaux pénaux spéciaux, création de la Cour pénale internationale, sanctions internationales et envoi de forces de maintien ou d’imposition de la paix. Cette pratique est répertoriée dans l’ensemble de la présente étude, en relation avec chaque règle.
Il faut aussi noter que l’obligation des États d’établir une compétence universelle sur les infractions graves (voir commentaire de la règle 157) et leur obligation d’enquêter sur les crimes de guerre relevant de leur compétence et de poursuivre les suspects le cas échéant (voir règle 158) illustrent comment le respect du droit international humanitaire peut être assuré par l’action d’États tiers.
Enfin, il convient de relever que ni l’intention des rédacteurs de l’article premier commun des Conventions de Genève, ni la pratique depuis leur adoption, ne justifient que l’obligation de faire respecter le droit international humanitaire soit avancée comme motif exclusif du recours à la force. Les mesures destinées à faire respecter le droit — en dehors de celles qui sont décidées par le Conseil de sécurité de l’ONU — doivent donc en principe être pacifiques. Le Protocole additionnel I stipule que dans les cas de violations graves du Protocole, les États parties s’engagent à agir, tant conjointement que séparément, en coopération avec l’Organisation des Nations Unies et conformément à la Charte des Nations Unies[19]. En indiquant que les mesures prises doivent être conformes à la Charte des Nations Unies, le Protocole dit clairement que les États ne peuvent employer la force d’une manière non autorisée par la Charte pour faire respecter le droit international humanitaire. Le même raisonnement vaut pour l’article 31 du Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels, qui contient une disposition similaire.
[1]Conventions de Genève (1949), art. premier commun (cité dans vol. II, ch. 41, par. 1).
[2]Protocole additionnel I (1977), art. premier, par. 1 (adopté par 87 voix pour, 1 contre et 11 abstentions) (ibid., par. 2).
[3]Protocole additionnel I (1977), art. 89 (adopté par 50 voix pour, 3 contre et 40 abstentions) (ibid., par. 3).
[4]Deuxième Protocole à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels (1999), art. 31, qui dispose que «dans les cas de violations graves du présent Protocole, les Parties s’engagent à agir, tant conjointement, par l’intermédiaire du Comité, que séparément, en coopération avec l’UNESCO et l’Organisation des Nations Unies et en conformité avec la Charte des Nations Unies».
[5]Jean S. Pictet (éd.), Les Conventions de Genève du 12 août 1949 — Commentaire, III : La Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre, CICR, Genève, 1958, p. 24; Yves Sandoz, Christophe Swinarski et Bruno Zimmermann (éd.), Commentaire des Protocoles additionnels, CICR, Genève, 1986, par. 45.
[6]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 681 (citée dans vol. II, ch. 41, par. 21).
[7]Voir Assemblée générale de l’ONU, rés. 32/91 A (ibid., par. 22), rés. 37/123 A (ibid., par. 23), rés. 38/180 A (ibid., par. 24) et rés. 43/21 (ibid., par. 25).
[8]Voir, p. ex., Conseil de l’Europe, Assemblée parlementaire, rés. 823 (ibid., par. 30), rés. 881 (ibid., par. 31), rés. 921 (ibid., par. 32) et rés. 948 (ibid., par. 33); Conseil de l’Europe, Comité des ministres, déclaration relative au viol des femmes et des enfants sur le territoire de l’ex-Yougoslavie (ibid., par. 34); OTAN, Assemblée parlementaire, résolution de la Commission sur la dimension civile de la sécurité (ibid., par. 35); OUA, Conférence des Ministres africains de la santé, rés. 14 (V) (ibid., par. 36); OEA, Assemblée générale, rés. 1408 (XXVI-O/96) (ibid., par. 37).
[9]Conférence internationale des droits de l’homme, rés. XXIII (ibid., par. 38).
[10]Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre, déclaration finale (ibid., par. 43).
[11]Conférence de Hautes Parties contractantes à la IVe Convention de Genève, déclaration (ibid., par. 45).
[12]Voir CICR, Conflit d’Afrique australe : appel du CICR (ibid., par. 52), Conflit entre l’Irak et l’Iran : appel du CICR (ibid., par. 53), Le conflit Irak/Iran : second appel du CICR (ibid., par. 54) et communiqué de presse n° 1498 (ibid., par. 55).
[13]Voir, p. ex., les déclarations des États-Unis (ibid., par. 20) et du Royaume-Uni (ibid., par. 19).
[14]CIJ, affaire Nicaragua (fond) (ibid., par. 46).
[15]Projet d’articles sur la responsabilité de l’État (2001), art. 16 (ibid., par. 10).
[16]Voir, p. ex., États-Unis, Bureau exécutif de l’immigration et Conseil des appels en matière d’immigration, affaire Medina (ibid., par. 14), dans laquelle le Conseil des appels en matière d’immigration a jugé que la question de savoir si l’article premier commun imposait des obligations — et si oui, lesquelles — en ce qui concerne les violations du droit international humanitaire par d’autres États n’était pas claire; États-Unis, Tribunal de district de la Californie du Nord, affaire des Églises baptistes (ibid., par. 15), dans laquelle le tribunal a jugé que l’article premier commun n’était pas une disposition directement exécutoire car elle ne fournissait aucune directive intelligible pour son application judiciaire, et qu’elle n’interdisait pas aux États-Unis de déporter des personnes vers El Salvador et le Guatemala; Canada, Cour fédérale, Section de première instance, affaire Sinnappu (ibid., par. 13), dans laquelle la cour a jugé que l’article premier commun n’interdisait pas au Canada de renvoyer à Sri Lanka des demandeurs d’asile dont la demande avait été rejetée.
[17]TPIY, affaires Le Procureur c. Anto Furundžija, jugement (ibid., par. 47) et Le Procureur c. Zoran Kupreškić et consorts, jugement (ibid., par. 48).
[18]On trouvera un examen d’ensemble des mesures auxquelles peuvent recourir les États pour remplir leur obligation de faire respecter le droit international humanitaire dans la Revue internationale de la Croix-Rouge n° 805, janvier-février 1994, p. 11.
[19]Protocole additionnel I (1977), art. 89 (adopté par 50 voix pour, 3 contre et 40 abstentions) (cité dans vol. II, ch. 41, par. 3).