Règle 14. La proportionnalité dans l'attaque

Règle 14. Il est interdit de lancer des attaques dont on peut attendre qu’elles causent incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère civil, ou une combinaison de ces pertes et dommages, qui seraient excessifs par rapport à l’avantage militaire concret et direct attendu.
Volume II, chapitre 4.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux.
Le principe de la proportionnalité dans l’attaque est formulé à l’article 51, par. 5 b) du Protocole additionnel I, et répété à l’article 57[1]. Lors de la conférence diplomatique qui a conduit à l’adoption des Protocoles additionnels, la France a voté contre l’article 51 parce qu’elle considérait que le paragraphe 5 était, «de nature, par [sa] complexité, à nuire gravement à la conduite d’opérations militaires de défense contre un envahisseur et à compromettre ainsi l’exercice du droit naturel de légitime défense reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies»[2]. Cependant, la France n’a pas formulé de réserve à l’égard de cette disposition lorsqu’elle a ratifié le Protocole additionnel I. Au cours de la conférence diplomatique qui a conduit à l’adoption des Protocoles additionnels, le Mexique a déclaré que l’article 51 était essentiel à tel point qu’il «ne [doit] en aucune façon faire l’objet de réserves, car celles-ci seraient incompatibles avec l’objet du Protocole I dont elles nieraient l’essence même»[3]. Toujours lors la conférence diplomatique, plusieurs États ont exprimé l’opinion que le principe de la proportionnalité présentait un danger pour la population civile, mais ils n’ont pas indiqué d’autre solution pour traiter du problème des dommages causés incidemment par des attaques contre des objectifs légitimes[4]. Le Royaume-Uni a déclaré que l’article 51, par. 5 b) constituait «une codification utile d’un concept qui devient rapidement acceptable par tous les États comme principe important de droit international en matière de conflit armé»[5].
Le principe de la proportionnalité dans l’attaque est aussi contenu dans le Protocole II à la Convention sur les armes classiques et dans le Protocole II, tel qu’il a été modifié, à cette même Convention[6]. En outre, aux termes du Statut de la Cour pénale internationale, «le fait de lancer une attaque délibérée en sachant qu’elle causera incidemment des pertes en vies humaines ou des blessures parmi la population civile, des dommages aux biens de caractère civil (…) qui seraient manifestement excessifs par rapport à l’ensemble de l’avantage militaire concret et direct attendu» constitue un crime de guerre dans les conflits armés internationaux[7].
Le principe de la proportionnalité dans l’attaque est formulé dans un très grand nombre de manuels militaires[8]. Le manuel de droit international humanitaire de la Suède, en particulier, décrit le principe de la proportionnalité tel qu’il est formulé dans l’article 51, par. 5 du Protocole additionnel I comme une règle de droit international coutumier[9]. Un nombre considérable d’États se sont dotés d’une législation aux termes de laquelle une attaque qui enfreint le principe de proportionnalité constitue une infraction[10]. Cette règle est étayée par des déclarations officielles[11]. Cette pratique comprend celle d’États qui ne sont pas — ou n’étaient pas à l’époque — parties au Protocole additionnel I[12]. Lorsque le CICR a lancé un appel aux parties au conflit au Moyen-Orient en octobre 1973 — c’est-à-dire avant l’adoption du Protocole additionnel I — pour qu’elles respectent le principe de la proportionnalité dans l’attaque, les États concernés (l’Égypte, l’Irak, Israël et la Syrie) ont répondu favorablement[13].
Dans leurs mémoires déposés devant la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires et dans celle des Armes nucléaires (OMS), un nombre considérable d’États — y compris des États qui ne sont pas, ou n’étaient pas à l’époque, parties au Protocole additionnel I, ont invoqué le principe de la proportionnalité dans leurs réflexions sur la question de savoir si une attaque lancée avec des armes nucléaires constituerait une violation du droit international humanitaire[14]. Dans son avis consultatif, la Cour a reconnu que «le respect de l’environnement est l’un des éléments qui permettent de juger si une action est conforme aux principes de nécessité et de proportionnalité[15]
Le Protocole additionnel II ne mentionne pas explicitement le principe de la proportionnalité dans l’attaque, mais on a fait valoir qu’il était inhérent au principe d’humanité, lui-même explicitement défini comme applicable au Protocole dans le préambule; de ce fait, le principe de proportionnalité ne peut être négligé dans l’application du Protocole[16]. Le principe a été inclus dans un traité plus récent applicable dans les conflits armés non internationaux, à savoir le Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié[17]. Il figure en outre dans d’autres instruments juridiques qui s’appliquent aussi aux conflits armés non internationaux[18].
Le principe de la proportionnalité dans l’attaque figure dans des manuels militaires qui sont applicables ou qui ont été appliqués dans des conflits armés non internationaux[19]. De nombreux États se sont dotés d’une législation aux termes de laquelle toute violation du principe de la proportionnalité dans l’attaque, dans un conflit armé de quelque type que ce soit, constitue une infraction[20]. Dans l’affaire de la Junte militaire en 1985, la Cour d’appel nationale d’Argentine a jugé que le principe de la proportionnalité dans l’attaque faisait partie du droit international coutumier[21]. Il existe aussi un certain nombre de déclarations officielles concernant les conflits armés en général, ou les conflits armés non internationaux en particulier, qui mentionnent cette règle[22]. Les mémoires des États devant la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires citée plus haut étaient rédigés en termes généraux applicables dans tous les conflits armés.
La jurisprudence du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, ainsi qu’un rapport de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, fournissent des éléments de preuve supplémentaires de la nature coutumière de cette règle dans les conflits armés non internationaux[23].
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée dans des conflits armés internationaux ou non internationaux. Les cas signalés de violation du principe de la proportionnalité dans l’attaque ont généralement été condamnés par les États[24]. Les Nations Unies et d’autres organisations internationales ont aussi condamné les violations de ce type, par exemple dans le contexte des conflits au Kosovo, au Proche-Orient, en Tchétchénie et dans l’ex-Yougoslavie[25].
Le CICR a rappelé aux parties à des conflits armés tant internationaux que non internationaux leur devoir de respecter le principe de la proportionnalité dans l’attaque[26].
Plusieurs États ont affirmé que l’expression «avantage militaire» se référait à l’avantage attendu de l’attaque militaire considérée dans son ensemble, et non seulement à des parties isolées ou particulières de cette attaque[27]. La disposition pertinente du Statut de la Cour pénale internationale évoque les pertes en vies humaines, les blessures parmi la population civile et les dommages aux biens excessifs «par rapport à l’ensemble de l’avantage militaire concret et direct attendu» (souligné par nos soins)[28]. Le CICR a déclaré, lors de la conférence de Rome sur la création d’une Cour criminelle internationale, que l’insertion des mots «l’ensemble de» dans la définition du crime ne saurait être interprétée comme ayant pour objet de modifier le droit existant[29]. L’Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande ont déclaré que l’expression «avantage militaire» inclut la sécurité des forces attaquantes[30].
En ratifiant le Protocole additionnel I, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont déclaré qu’elles interprétaient l’expression «avantage militaire concret et direct» comme signifiant l’espoir bona fide que l’attaque apportera une contribution pertinente et proportionnelle à l’objectif de l’attaque militaire en question.[31] Selon le commentaire des Protocoles additionnels, l’expression d’avantage militaire «concret et direct» a été choisie pour indiquer qu’il s’agissait «d’un intérêt substantiel et relativement proche, en éliminant les avantages qui ne seraient pas perceptibles ou qui ne se manifesteraient qu’à longue échéance»[32].
Un nombre considérable d’États ont relevé que les personnes responsables de planifier, de décider ou d’exécuter des attaques doivent nécessairement prendre leurs décisions en se fondant sur leur évaluation des informations de toute origine dont ils disposent sur le moment[33]. Ces déclarations ont généralement été faites au sujet des articles 51 à 58 du Protocole additionnel I, sans exclure leur application à la règle coutumière.
[1]Protocole additionnel I (1977), art. 51, par. 5 b) (adopté par 77 voix pour, 1 contre et 16 abstentions) (cité dans vol. II, ch. 4, par. 1), et art. 57, par. 2 a) iii) (adopté par 90 voix pour, 0 contre et 4 abstentions) (cité dans vol. II, ch. 5, par. 325).
[2]France, déclaration lors de la CDDH (citée dans vol. II, ch. 4, par. 89).
[3]Mexique, déclaration lors de la CDDH (citée dans vol. II, ch. 1, par. 307).
[4]Voir les déclarations faites lors de la CDDH par la Hongrie (citées dans vol. II, ch. 4, par. 93), la Pologne (ibid., par. 105), la République démocratique allemande (ibid., par. 90), la Roumanie (ibid., par. 106) et la Syrie (ibid., par. 112).
[5]Royaume-Uni, déclaration lors de la CDDH (ibid., par. 114).
[6]Protocole II à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 3, par. 3 (ibid., par. 4); Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 8 (ibid., par. 4).
[7]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. b) iv) (ibid., par. 5); voir aussi ATNUTO, Regulation No. 2000/15 (2000), par. 6.1, al. (b) (iv) (ibid., par. 13).
[8]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 38), de l’Allemagne (ibid., par. 25-26), de l’Australie (ibid., par. 14), de la Belgique (ibid., par. 15), du Bénin (ibid., par. 16), du Cameroun (ibid., par. 17), du Canada (ibid., par. 18-19), de la Colombie (ibid., par. 20), de la Croatie (ibid., par. 21), de l’Équateur (ibid., par. 22), de l’Espagne (ibid., par. 39), des États-Unis (ibid., par. 44 à 48), de la France (ibid., par. 23-24), de la Hongrie (ibid., par. 27), de l’Indonésie (ibid., par. 28), d’Israël (ibid., par. 29-30), du Kenya (ibid., par. 31), de Madagascar (ibid., par. 32), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 34), du Nigéria (ibid., par. 35-36), des Pays-Bas (ibid., par. 33), des Philippines (ibid., par. 37), du Royaume-Uni (ibid., par. 43), de la Suède (ibid., par. 40), de la Suisse (ibid., par. 41) et du Togo (ibid., par. 42).
[9]Suède, IHL Manual (ibid., par. 40).
[10]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 65), de l’Arménie (ibid., par. 50), de l’Australie (ibid., par. 51-52), du Bélarus (ibid., par. 53), de la Belgique (ibid., par. 54), du Canada (ibid., par. 57-58), de la Colombie (ibid., par. 59), du Congo (ibid., par. 60), de Chypre (ibid., par. 62), de l’Espagne (ibid., par. 75), de la Géorgie (ibid., par. 64), des Îles Cook (ibid., par. 61), de l’Irlande (ibid., par. 66), du Mali (ibid., par. 68), du Niger (ibid., par. 73), de la Norvège (ibid., par. 74), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 70-71), des Pays-Bas (ibid., par. 69), du Royaume-Uni (ibid., par. 78-79), de la Suède (ibid., par. 76) et du Zimbabwe (ibid., par. 80); voir aussi les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 49), du Burundi (ibid., par. 56), d’El Salvador (ibid., par. 63), du Liban (ibid., par. 67), du Nicaragua (ibid., par. 72) et de Trinité-et-Tobago (ibid., par. 77).
[11]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne (ibid., par. 92), de l’Australie (ibid., par. 82), des États-Unis (ibid., par. 119 à 125), des États-Unis et de la Jordanie (ibid., par. 97), du Royaume-Uni (ibid., par. 114 à 117) et du Zimbabwe (ibid., par. 129) ainsi que la pratique rapportée des États-Unis (ibid., par. 127).
[12]Voir, p. ex., la pratique des États-Unis (ibid., par. 44 à 48, 97 et 119 à 125), de l’Indonésie (ibid., par. 28), de l’Irak (ibid., par. 96), d’Israël (ibid., par. 29-30), du Kenya (ibid., par. 31), des Philippines (ibid., par. 37) et du Royaume-Uni (ibid., par. 114 à 117), ainsi que la pratique rapportée des États-Unis (ibid., par. 127).
[13]Voir CICR, Mémorandum sur l’applicabilité du droit international humanitaire (ibid., par. 148).
[14]Voir les déclarations de l’Égypte (ibid., par. 87), des États-Unis (ibid., par. 126), des Îles Salomon (ibid., par. 109), de l’Inde (ibid., par. 94), de l’Iran (ibid., par. 95), de la Malaisie (ibid., par. 100), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 102), des Pays-Bas (ibid., par. 101), de la Suède (ibid., par. 111), du Royaume-Uni (ibid., par. 118), et du Zimbabwe (ibid., par. 129).
[15]CIJ, affaire des Armes nucléaires, avis consultatif (ibid., par. 140).
[16]Michael Bothe, Karl Joseph Partsch et Waldemar A. Solf (éd.), New Rules for Victims of Armed Conflicts, Martinus Nijhoff, La Haye, 1982, p. 678.
[17]Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 8 c) (cité dans vol. II, ch. 4, par. 4).
[18]Voir, p. ex., Protocole d’entente sur l’application du droit international humanitaire entre la Croatie et la RFSY (1991), par. 6 (ibid., par. 8); Accord relatif à l’application du droit international humanitaire entre les parties au conflit en Bosnie-Herzégovine (1992), par. 2.5 (ibid., par. 9); Manuel de San Remo, par. 46 d) (ibid., par. 10); Circulaire du Secrétaire général de l’ONU (1999) , art. 5.5 (ibid., par. 12).
[19]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Afrique du Sud (ibid., par. 38), de l’Allemagne (ibid., par. 25-26), du Bénin (ibid., par. 16), du Canada (ibid., par. 19), de la Colombie (ibid., par. 20), de la Croatie (ibid., par. 21), de l’Équateur (ibid., par. 22), du Kenya (ibid., par. 31), de Madagascar (ibid., par. 32), du Nigéria (ibid., par. 35), des Philippines (ibid., par. 37) et du Togo (ibid., par. 42).
[20]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 65), de l’Arménie (ibid., par. 50), du Bélarus (ibid., par. 53), de la Belgique (ibid., par. 54), de la Colombie (ibid., par. 59), de l’Espagne (ibid., par. 75), du Niger (ibid., par. 73) et de la Suède (ibid., par. 76); voir aussi les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 49), du Burundi (ibid., par. 56), d’El Salvador (ibid., par. 63) et du Nicaragua (ibid., par. 72).
[21]Argentine, Cour d’appel nationale, affaire de la junte militaire (ibid., par. 81).
[22]Voir, p. ex., les déclarations de l’Espagne (ibid., par. 110), des États-Unis (ibid., par. 97), de la Jordanie (ibid., par. 97), du Nigéria (ibid., par. 103) et du Rwanda (ibid., par. 108).
[23]TPIY, affaires Le Procureur c. Milan Martić, examen de l’acte d’accusation (ibid., par. 139) et Le Procureur c. Zoran Kupreškić et consorts, jugement (ibid., par. 140); Commission interaméricaine des droits de l’homme, Third report on human rights in Colombia (ibid., par. 138).
[24]Voir, p. ex., les déclarations de l’Espagne (ibid., par. 108) et du Rwanda (ibid., par. 106) ainsi que la pratique rapportée du Koweït (ibid., par. 97) et du Nigéria (ibid., par. 101).
[25]Voir, p. ex., Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 1160 et 1199 (ibid., par. 132), et rés. 1322 (ibid., par. 133); Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 2000/58 (ibid., par. 134); Communauté européenne, Ministres des affaires étrangères, déclaration sur la Yougoslavie (ibid., par. 137).
[26]Voir, p. ex., la pratique du CICR (ibid., par. 146 et 148 à 152).
[27]Voir la pratique de l’Allemagne (ibid., par. 162, 170 et 179), de l’Australie (ibid., par. 161 et 167), de la Belgique (ibid., par. 162, 168 et 177), du Canada (ibid., par. 162, 169 et 178), de l’Espagne (ibid., par. 162 et 173), des États-Unis (ibid., par. 174 et 183), de la France (ibid., par. 162 et 165), de l’Italie (ibid., par. 162 et 180), des Pays-Bas (ibid., par. 162 et 181), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 161 et 171), du Nigéria (ibid., par. 172) et du Royaume-Uni (ibid., par. 162 et 182).
[28]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. b) iv) (ibid., par. 5).
[29]CICR, déclaration à la conférence diplomatique de plénipotentiaires des Nations Unies sur la création d’une Cour criminelle internationale (ibid., par. 190).
[30]Voir la pratique de l’Australie (ibid., par. 161 et 167), du Canada (ibid., par. 169) et de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 161).
[31]Australie, déclarations formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I (ibid., par. 161); Nouvelle-Zélande, déclarations formulées lors de la ratification du Protocole additionnel I (ibid., par. 161).
[32]Yves Sandoz, Christophe Swinarski et Bruno Zimmermann (éd.), Commentaire des Protocoles additionnels, CICR, Genève, 1986, par. 2209.
[33]Voir la pratique de l’Algérie (citée dans vol. II, ch. 4, par. 193), de l’Allemagne (ibid., par. 199 et 216), de l’Australie (ibid., par. 194 et 207), de l’Autriche (ibid., par. 195), de la Belgique (ibid., par. 196, 208 et 214), du Canada (ibid., par. 197, 209 et 215), de l’Égypte (ibid., par. 198), de l’Équateur (ibid., par. 210), de l’Espagne (ibid., par. 204), des États-Unis (ibid., par. 211 et 219), de l’Irlande (ibid., par. 200), de l’Italie (ibid., par. 201), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 203), des Pays-Bas (ibid., par. 202 et 217) et du Royaume-Uni (ibid., par. 205 et 218).