Règle 1. Le principe de la distinction entre civils et combattants

Règle 1. Les parties au conflit doivent en tout temps faire la distinction entre civils et combattants. Les attaques ne peuvent être dirigées que contre des combattants. Les attaques ne doivent pas être dirigées contre des civils.
Volume II, chapitre 1, section A.
Selon la pratique des États, cette règle constitue une norme de droit international coutumier applicable dans les conflits armés tant internationaux que non internationaux. Les trois composantes de cette règle sont interdépendantes, et la pratique relative à chacune d’elles renforce la validité des autres. Dans cette règle, le terme «combattant» est utilisé dans son sens usuel; il désigne les personnes qui ne jouissent pas de la protection contre les attaques accordée aux personnes civiles, mais il n’implique pas le droit à un statut de combattant ou à un statut de prisonnier de guerre (voir chapitre 33). Cette règle doit se lire en conjonction avec l’interdiction des attaques contre les personnes reconnues comme étant hors de combat (voir règle 47) et avec la règle stipulant que les personnes civiles sont protégées contre les attaques, sauf si elles participent directement aux hostilités et pendant la durée de cette participation (voir règle 6). La question des représailles contre les civils est abordée au chapitre 41.
Le principe de la distinction entre civils et combattants a été formulé pour la première fois dans la Déclaration de Saint-Pétersbourg, qui dispose que «le seul but légitime que les États doivent se proposer durant la guerre est l’affaiblissement des forces militaires de l’ennemi».[1] Le Règlement de La Haye ne spécifie pas littéralement qu’une distinction doit être établie entre civils et combattants, mais son article 25, qui interdit «d’attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus», est fondé sur ce principe.[2] Le principe de la distinction est maintenant codifié dans les articles 48, 51 paragraphe 2 et 52 paragraphe 2 du Protocole additionnel I, qui n’ont fait l’objet d’aucune reserve.[3] Selon le Protocole additionnel I, le terme «attaques» s’entend «des actes de violence contre l’adversaire, que ces actes soient offensifs ou défensifs».[4]
Au cours de la conférence diplomatique qui a conduit à l’adoption des Protocoles additionnels, le Mexique a déclaré que les articles 51 et 52 du Protocole additionnel I étaient essentiels à tel point qu’ils «ne doivent en aucune façon faire l’objet de réserves, car celles-ci seraient incompatibles avec l’objet du Protocole I dont elles nieraient l’essence même».[5] Lors de cette même conférence diplomatique, le Royaume-Uni a déclaré que l’article 51, paragraphe 2 contenait «une réaffirmation utile» d’une règle existante de droit international coutumier.[6]
L’interdiction des attaques visant les civils figure aussi dans le Protocole II, le Protocole II tel que modifié et le Protocole III à la Convention sur les armes classiques, ainsi que dans la Convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel.[7] En outre, aux termes du Statut de la Cour pénale internationale, «le fait de lancer des attaques délibérées contre la population civile en général ou contre des civils qui ne prennent pas directement part aux hostilités» constitue un crime de guerre lorsqu’un tel acte est commis dans un conflit armé international.[8]
Un nombre considérable de manuels militaires, y compris ceux d’États qui ne sont pas — ou qui n’étaient pas à l’époque — parties au Protocole additionnel I stipulent qu’une distinction doit être faite entre civils et combattants et qu’il est interdit de lancer des attaques visant des civils.[9] Le manuel de droit international humanitaire de la Suède décrit le principe de la distinction, tel qu’il est formulé dans l’article 48 du Protocole additionnel I, comme une règle de droit international coutumier.[10] Il existe en outre un nombre considérable d’exemples de législations nationales — y compris dans des pays qui ne sont pas ou n’étaient pas, à l’époque, partie au Protocole additionnel I — qui définissent comme un crime le fait de lancer des attaques contre la population civile.[11]
Dans l’affaire Kassem, en 1969, le Tribunal militaire israélien siégeant à Ramallah a reconnu que le principe selon lequel les civils ne devaient pas faire l’objet d’attaques directes était l’une des règles fondamentales du droit international humanitaire.[12] On compte en outre de nombreuses déclarations officielles qui invoquent cette règle, y compris émanant d’États qui ne sont pas — ou n’étaient pas à l’époque — parties au Protocole additionnel I.[13] La règle a aussi été invoquée par des États parties au Protocole additionnel I contre des États qui n’y étaient pas parties.[14]
Dans leurs exposés à la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires, de nombreux États ont invoqué le principe de la distinction.[15] Dans son avis consultatif relatif à l’affaire des Armes nucléaires, la Cour a déclaré que le principe de la distinction était l’un des «principes cardinaux» du droit international humanitaire et l’un des «principes intransgressibles du droit international coutumier».[16]
Lorsque le CICR a lancé un appel aux parties au conflit au Moyen-Orient en octobre 1973 — c’est-à-dire avant l’adoption du Protocole additionnel I — pour qu’elles respectent la distinction entre combattants et civils, les États concernés (l’Égypte, l’Irak, Israël et la Syrie) ont répondu favorablement.[17]
L’article 13, paragraphe 2 du Protocole additionnel II interdit que la population civile en tant que telle, ainsi que les personnes civiles, ne soient l’objet d’attaques.[18] L’interdiction de diriger des attaques contre la population civile figure aussi dans le Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié.[19] Il est aussi inscrit dans le Protocole III à la Convention sur les armes classiques, qui a été rendu applicable aux conflits armés non internationaux, en application d’un amendement à l’article premier de la Convention, adopté par consensus en 2001.[20] La Convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel stipule que la Convention se fonde entre autres «sur le principe selon lequel il faut établir une distinction entre civils et combattants».[21]
Selon le Statut de la Cour pénale internationale, le fait de lancer des attaques délibérées contre la population civile en général ou contre des civils qui ne prennent pas directement part aux hostilités» constitue un crime de guerre lorsqu’un tel acte est commis dans un conflit armé non international.[22] En outre, cette règle figure dans d’autres traités qui s’appliquent aussi aux conflits armés non internationaux[23].
Les manuels militaires qui sont applicables ou qui ont été appliqués dans des conflits armés non internationaux précisent qu’une distinction doit être faite entre les combattants et les personnes civiles, afin que seuls les premiers soient visés[24]. Diriger des attaques contre des civils durant un conflit armé de quelque type que ce soit constitue une infraction dans la législation d’un nombre considérable d’États[25]. Il existe aussi un certain nombre de déclarations officielles concernant des conflits armés non internationaux qui invoquent le principe de la distinction et condamnent les attaques dirigées contre des civils[26]. Les conclusions présentées par les États à la Cour internationale de justice dans l’affaire des Armes nucléaires citée plus haut étaient rédigées en termes généraux, applicables à tous les conflits armés.
Aucune pratique officielle contraire n’a été constatée dans des conflits armés internationaux ou non internationaux. Cette règle est parfois formulée en des termes différents, notamment sous la forme du principe de la distinction entre combattants et non-combattants, en vertu duquel les civils qui ne prennent pas directement part aux hostilités sont inclus dans la catégorie des non-combattants[27].
Les allégations de violation de cette règle ont dans la plupart des cas donné lieu à des condamnations par les États, qu’il s’agisse d’un conflit international ou non international[28]. De la même manière, le Conseil de sécurité de l’ONU a condamné, ou appelé à faire cesser les attaques signalées contre des personnes civiles dans le contexte de très nombreux conflits, internationaux et non internationaux, y compris en Afghanistan, en Angola, en Azerbaïdjan, au Burundi, en ex-Yougoslavie, en Géorgie, au Liban, au Libéria, au Rwanda, en Sierra Leone, en Somalie, au Tadjikistan et dans les territoires occupés par Israël[29].
Dès 1938, l’Assemblée de la Société des Nations avait déclaré que «le bombardement intentionnel des populations civiles est illégal»[30]. La XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge, en 1965, a solennellement déclaré que tout gouvernement et toute autre autorité ayant la responsabilité de mener des combats lors de conflits armés devraient respecter l’interdiction des attaques contre la population civile[31]. Par la suite, une résolution adoptée en 1968 par l’Assemblée générale des Nations Unies sur le respect des droits de l’homme en période de conflit armé a affirmé que le principe de la distinction était applicable dans tous les conflits armés[32]. Le Plan d’action pour les années 2000-2003, adopté par la XXVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en 1999, exige de toutes les parties à un conflit armé qu’elles respectent «l’interdiction totale des attaques dirigées contre la population civile en tant que telle, ou contre des civils ne prenant pas directement part aux hostilités»[33]. Dans une résolution adoptée en 2000 sur la protection des personnes civiles en temps de conflit armé, le Conseil de sécurité de l’ONU a réitéré sa condamnation énergique de la pratique consistant à prendre délibérément pour cible des civils dans toutes les situations de conflit armé [34].
La jurisprudence de la Cour internationale de justice, dans l’affaire des Armes nucléaires, du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, en particulier dans les affaires Tadić, Martić et Kupreškić, et de la Commission interaméricaine des droits de l’homme dans l’affaire relative aux faits survenus à La Tablada en Argentine apporte des preuves supplémentaires du fait que l’obligation d’opérer une distinction entre les personnes civiles et les combattants est une règle coutumière, dans les conflits armés internationaux et non internationaux[35].
Le CICR a appelé les parties à des conflits armés tant internationaux que non internationaux à respecter la distinction entre combattants et civils[36].
[1]Déclaration de Saint-Pétersbourg (1868), préambule (citée dans vol. II, ch. 1, par. 83).
[2]Règlement de La Haye (1907), art. 25.
[3]Protocole additionnel I (1977), art. 48 (adopté par consensus) (cité dans vol. II, ch. 1, par. 1), art. 51, par. 2 (adopté par 77 voix pour, 1 contre et 16 abstentions) (ibid., par. 154) et art. 52, par. 2 (adopté par 79 voix pour, 0 contre et 7 abstentions (ibid., par. 85).
[4]Protocole additionnel I (1977), art. 49.
[5]Mexique, déclaration lors de la CDDH (citée dans vol. II, ch. 1, par. 146, 307, 536 et 800).
[6]Royaume-Uni, déclaration lors de la CDDH, (ibid., par. 319, 537 et 803).
[7]Protocole II à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 3, par. 2 (ibid., par. 157); Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 7 (ibid., par. 157); Protocole III à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 2, par. 1 (ibid., par. 158); Convention d’Ottawa (1997), préambule (ibid., par. 3).
[8]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. b) i) (ibid., par. 160).
[9]Voir manuels militaires (ibid., par. 10 à 34 et 173 à 216), en particulier les manuels des États-Unis (ibid., par. 33-34 et 214-215), de la France (ibid., par. 21 et 188), de l’Indonésie (ibid., par. 192), d’Israël (ibid., par. 25 et 193-194), du Kenya (ibid., par. 197) et du Royaume-Uni (ibid., par. 212-213).
[10]Suède, IHL Manual (ibid., par. 29).
[11]Voir la législation (ibid., par. 217 à 269), en particulier la législation de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 221-222), de l’Indonésie (ibid., par. 243) et de l’Italie (ibid., par. 245).
[12]Israël, Tribunal militaire siégeant à Ramallah, affaire Procureur militaire c. Omar Mahmoud Kassem et autres (ibid., par. 271).
[13]Voir, p. ex., les déclarations de l’Afrique du Sud (ibid., par. 49), de l’Allemagne (ibid., par. 290-291 et 293), de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 273), de la Chine (ibid., par. 279), des États-Unis (ibid., par. 51 à 53 et 322 à 329), de la France (ibid., par. 41 et 285), de l’Iran (ibid., par. 296-297), de l’Irak (ibid., par. 298), du Pakistan (ibid., par. 311-312) et du Royaume-Uni (ibid., par. 321).
[14]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne au sujet de la Turquie (ibid., par. 292) et de l’Irak (ibid., par. 293), de l’Espagne au sujet de l’Irak et de l’Iran (ibid., par. 315), et du Liban (ibid., par. 304) et du Pakistan (ibid., par. 312) au sujet d’Israël.
[15]Voir les déclarations de l’Égypte (ibid., par. 40 et 283), de l’Équateur (ibid., par. 39), des États-Unis (ibid., par. 329), des Îles Salomon (ibid., par. 48), de l’Inde (ibid., par. 42), du Japon (ibid., par. 43), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 45), des Pays-Bas (ibid., par. 309), du Royaume-Uni (ibid., par. 50 et 321) et de la Suède (ibid., par. 316).
[16]CIJ, affaire des Armes nucléaires, avis consultatif (ibid., par. 434).
[17]Voir CICR, L’action du Comité international au Moyen-Orient (ibid., par. 445).
[18]Protocole additionnel II (1977), art. 13, par. 2 (adopté par consensus) (ibid., par. 156).
[19]Protocole II à la Convention sur les armes classiques, tel qu’il a été modifié (1996), art. 3, par. 7 (ibid., par. 157).
[20]Protocole III à la Convention sur les armes classiques (1980), art. 2, par. 1 (ibid., par. 158).
[21]Convention d’Ottawa (1997), préambule (ibid., par. 3).
[22]Statut de la CPI (1998), art. 8, par. 2, al. e) i) (ibid., par. 160).
[23]Voir p. ex. Protocole d’entente sur l’application du droit international humanitaire entre la Croatie et la RFSY (1991), par. 6 (ibid., par. 6, 97 et 167); Accord relatif à l’application du droit international humanitaire entre les parties au conflit en Bosnie-Herzégovine (1992) (1992), par. 2.5 (ibid., par. 7, 98 et 168); Manuel de San Remo, par. 39 et 41 (ibid., par. 8 et 99); Circulaire du Secrétaire général de l’ONU (1999), art. 5.1 (ibid., par. 9, 100 et 171); Déclaration du Caire sur les droits de l’homme en Islam (1990), art. 3 a) (ibid., par. 165); Hague Statement on Respect for Humanitarian Principles (ibid., par. 166); ATNUTO, Regulation No. 2000/15 (2000), par. 6.1, al. (e) (i) (ibid., 172).
[24]Voir, p. ex., les manuels militaires de l’Allemagne (ibid., par. 189), de l’Argentine (ibid., par. 173), du Bénin (ibid., par. 177), du Cameroun (ibid., par. 178), du Canada (ibid., par. 179), de la Colombie (ibid., par. 181-182), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 203), des Pays-Bas (ibid., par. 201), des Philippines (ibid., par. 205), du Togo (ibid., par. 211) et de la Yougoslavie (ibid., par. 216).
[25]Voir, p. ex., la législation de l’Allemagne (ibid., par. 241), de l’Arménie (ibid., par. 218), de l’Australie (ibid., par. 220), de l’Azerbaïdjan (ibid., par. 221-222), du Bélarus (ibid., par. 223), de la Belgique (ibid., par. 224), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 225), du Canada (ibid., par. 228), de la Colombie (ibid., par. 230), du Congo (ibid., par. 232), de la Croatie (ibid., par. 234), de l’Espagne (ibid., par. 259), de l’Estonie (ibid., par. 239), de la Géorgie (ibid., par. 240), de l’Irlande (ibid., par. 244), de la Lituanie (ibid., par. 248), du Niger (ibid., par. 254), de la Norvège (ibid., par. 255), de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 252), des Pays-Bas (ibid., par. 250), de la République démocratique du Congo (ibid., par. 231), du Royaume-Uni (ibid., par. 265), de la Slovénie (ibid., par. 257), de la Suède (ibid., par. 260), du Tadjikistan (ibid., par. 261), du Viet Nam (ibid., par. 266), du Yémen (ibid., par. 267) et de la Yougoslavie (ibid., par. 268); voir aussi la législation de la Hongrie (ibid., par. 242), de l’Italie (ibid., par. 245), de la République tchèque (ibid., par. 237 et de la Slovaquie (ibid., par. 256), dont l’application n’est pas exclue en temps de conflit armé non international, ainsi que les projets de législation de l’Argentine (ibid., par. 217), du Burundi (ibid., par. 226), d’El Salvador (ibid., par. 238), de la Jordanie (ibid., par. 246), du Nicaragua (ibid., par. 253) et de Trinité-et-Tobago (ibid., par. 262).
[26]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne (ibid., par. 294-295), de la Belgique (ibid., par. 274), de la France (ibid., par. 286 et 288-289), de la Malaisie (ibid., par. 306), de l’Ouganda (ibid., par. 317), des Pays-Bas (ibid., par. 308), des Philippines (ibid., par. 47) et de la Slovénie (ibid., par. 314).
[27] Voir, p. ex., les manuels militaires de la Croatie (ibid., par. 718), de l’Équateur (ibid., par. 20 et 721), des États-Unis (ibid., par. 34 et 737), de la Hongrie (ibid., par. 724), de la République dominicaine (ibid., par. 185, 583 et 720) et de la Suède (ibid., par. 733); Israël, Tribunal militaire siégeant à Ramallah, affaire Procureur militaire c. Omar Mahmoud Kassem et autres (ibid., par. 271); les déclarations de la Belgique (ibid., par. 274), de la Colombie (ibid., par. 840), de l’Égypte (ibid., par. 40), des États-Unis (ibid., par. 53, 328), des Îles Salomon (ibid., par. 48), de l’Inde (ibid., par. 42), de l’Iran (ibid., par. 296), du Japon (ibid., par. 43) et de la République de Corée (ibid., par. 302); Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 771 (ibid., par. 337) et rés. 794 (ibid., par. 338); Commission des Nations Unies pour les droits de l’homme, rés. 1992/S-1/1 (ibid., par. 388); Secrétaire général de l’ONU, rapport sur la protection des activités d’assistance humanitaire aux réfugiés et autres personnes touchées par un conflit (ibid., par. 57); Rapport présenté en application du paragraphe 5 de la résolution 837 (1993) du Conseil de sécurité au sujet de l’enquête menée au nom du Secrétaire général sur les attaques lancées le 5 juin 1993 contre les Forces des Nations Unies en Somalie (ibid., par. 58); CIJ, affaire des Armes nucléaires, avis consultatif (ibid., par. 61). On trouvera d’autres formulations par exemple dans les manuels militaires de la Belgique (ibid., par. 12) (distinction entre «la population civile et les participants aux hostilités») et de la Suède (ibid., par. 29) (distinction entre «personnes participant aux hostilités et qui sont de ce fait des objectifs légitimes, et les membres de la population civile» [notre traduction]); dans la déclaration de la Nouvelle-Zélande (ibid., par. 45) (distinction entre «les combattants et les personnes qui ne participent pas directement au conflit armé» [notre traduction]); Assemblée générale de l’ONU, rés. 2444 (XXIII) (ibid., par. 55) (distinction entre «les personnes qui prennent part aux hostilités et les membres de la population civile») et rés. 2675 (XXV) ( ibid., par. 56) (distinction entre «les personnes qui prennent part activement aux hostilités et les populations civiles»).
[28]Voir, p. ex., les déclarations de l’Allemagne (ibid., par. 290 et 292 à 295), de l’Australie (ibid., par. 272), de la Bosnie-Herzégovine (ibid., par. 276), de la Chine (ibid., par. 279), de la Croatie (ibid., par. 281), de l’Espagne (ibid., par. 315), de la France (ibid., par. 284, 286 et 288-289), de l’Iran (ibid., par. 297), du Kazakhstan (ibid., par. 301), du Liban (ibid., par. 305), de l’Ouganda (ibid., par. 317), du Pakistan (ibid., par. 311-312), des Pays-Bas (ibid., par. 308), de la Slovénie (ibid., par. 314) et de la Yougoslavie (ibid., par. 331).
[29]Voir, p. ex., Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 564 (ibid., par. 336), rés. 771 (ibid., par. 337), rés. 794 (ibid., par. 338), rés. 819 (ibid., par. 339), rés. 853 (ibid., par. 340), rés. 904 (ibid., par. 341), rés. 912 (ibid., par. 342), rés. 913 (ibid., par. 343), rés. 918, 925, 929 et 935 (ibid., par. 344), rés. 950 (ibid., par. 345), rés. 978 (ibid., par. 346), rés. 993 (ibid., par. 347), rés. 998 (ibid., par. 348), rés. 1001 (ibid., par. 349), rés. 1019 (ibid., par. 350), rés. 1041 (ibid., par. 351), rés. 1049 et 1072 (ibid., par. 352), rés. 1052 (ibid., par. 353), rés. 1073 (ibid., par. 354), rés. 1076 (ibid., par. 355), rés. 1089 (ibid., par. 356), rés. 1161 (ibid., par. 357), rés. 1173 et 1180 (ibid., par. 358) et rés. 1181 (ibid., par. 359).
[30]Société des Nations, Assemblée, résolution adoptée le 30 septembre 1938 (ibid., par. 378).
[31]XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge, rés. XXVIII (ibid., par. 60 et 429).
[32]Assemblée générale des Nations Unies, rés. 2444 (XXIII) (adoptée à l’unanimité, par 111 voix pour) (ibid., par. 55 et 379).
[33]XXVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Plan d’action pour les années 2000-2003 (adopté par consensus) (ibid., par. 433).
[34]Conseil de sécurité de l’ONU, rés. 1296 (2000) (ibid., par. 361).
[35]CIJ, affaire des Armes nucléaires, avis consultatif (ibid., par. 61 et 434); TPIY, affaires Le Procureur c. Duško Tadić, alias «Dule», arrêt relatif à l’appel de la défense concernant l’exception préjudicielle d’incompétence (ibid., par. 435), Le Procureur c. Milan Martić, examen de l’acte d’accusation (ibid., par. 437 et 552) et Le Procureur c. Zoran Kupreškić et autres, jugement (ibid., par. 441 et 883); Commission interaméricaine des droits de l’homme, affaire 11.137 (Argentine) (ibid., par. 64, 443 et 810).
[36]Voir, p. ex., la pratique du CICR (ibid., par. 67 à 75).