规则55. 准许和便利向急需帮助之平民提供的人道救济的通过

规则55. 冲突各方须准许和便利向急需帮助之平民提供的人道救济迅速并无阻碍地通过,该救济须具有公正性质且在不加任何不利区别的条件下进行,并应服从冲突各方的控制。
第2卷,第17章,C节。
国家实践将此规则确立为一项适用于国际性与非国际性武装冲突的习惯国际法规范。关于同意的要求将在下文中予以讨论。
《日内瓦第四公约》要求缔约国对于纯为平民使用的“医疗和医院供应品之一切装运物资”和“对于供十五岁以下儿童、孕妇与产妇使用之主要食物、衣服及滋补剂之装运”,“应许其自由通过”。[1]《第一附加议定书》将这一义务扩展到“所有救济物资、设备和人员迅速和无阻碍地通过”。[2]这一扩展被普遍接受,包括那些没有加入、或在当时没有加入《第一附加议定书》的国家。[3]
许多军事手册都规定了应允许和便利向急需帮助之平民提供的人道救济通过的义务。[4]这一义务还为正式声明和据报告的实践所支持。[5]尤其是联合国曾在许多情形下呼吁遵守该规则。例如,联合国安全理事会曾呼吁让人道救济工作顺利无阻地进入伊拉克和受亚美尼亚与阿塞拜疆之间冲突影响的所有地区。[6]
由外交大会第二委员会通过的《第二附加议定书草案》中包含了应允许和便利向急需帮助之平民提供的人道救济进入这一要求,两个《附加议定书》即是在此次外交大会上通过的;但在最后一刻,为了通过一个简化的文本,该要求作为一揽子解决方案的一部分被删除了。[7]因此,《第二附加议定书》要求应组织对急需帮助之平民居民的救援行动,但并未包括关于人道救济得以进入的具体条款,即使此进入显然是开展救济行动的必要条件。[8]另外,这一规则也包含在关于非国际性武装冲突的其它法律文件中。[9]
一些可适用于非国际性武装冲突的军事手册中也规定了允许救济物资自由通过的义务。[10]允许救济物资自由通过的义务还得到了许多与非国际性武装冲突有关的正式声明和其它实践的支持。[11]
与此相关的还有,根据《国际刑事法院规约》,在广泛或有系统地针对任何平民人口进行的攻击中,在明知这一攻击的情况下,作为攻击的一部分而实施的灭绝行为,构成危害人类罪。而灭绝被界定为 “包括故意施加某种生活状况,如断绝粮食和药品来源,目的是毁灭部分的人口”。[12]许多国家的立法中都规定了灭绝罪。[13]
不论在国际性还是非国际性武装冲突中,与此相矛盾的实践都遭到了普遍谴责。例如,曾有报告说,埃塞俄比亚门格斯图政权(the Mengistu regime)以不准获得食物为武器来对付反对武装团体,包括在1989年末出现饥荒后禁止救济物资的移动。然而,据报告,“在其政策受到国际性的公开反对后,门格斯图撤消了其决定”。[14]联合国尤其呼吁要尊重这一规则。例如,联合国安理会曾呼吁许多冲突方,如阿富汗、安哥拉、亚美尼亚与阿塞拜疆、波斯尼亚和黑塞哥维那、布隆迪、刚果民主共和国、格鲁吉亚、科索沃、利比里亚、索马里和也门的冲突各方,帮助人道援助顺利无阻的进入。[15]在1999年制订的一个关于武装冲突中儿童的决议中,联合国安理会呼吁武装冲突各方“确保人道主义人员能够充分、安全和不受阻碍地接触到受武装冲突影响的所有儿童并向他们提供人道主义援助”。[16]在1999年制订的另外一个关于在武装冲突中保护平民的决议中,联合国安理会对“不允许安全无阻地接触需要援助的人”表示关注,并强调“重要的是,人道主义人员必须能够安全无阻地接触到处于武装冲突中的平民”。[17]这些声明在2000年通过的决议中得到了重申。[18]
1995年第26届红十字与红新月国际大会强调了“在武装冲突期间,人道组织依照可适用的国际人道法规则,安全无阻地接触需要援助之平民居民的重要性”。[19]1999年第27届红十字与红新月国际大会上通过的2000-2003年《行动计划》要求武装冲突各方确保“根据国际人道法使公正的人道组织迅速且不受阻碍地接触平民居民,以便它们为这些居民提供援助和保护”。[20]红十字国际委员会曾呼吁国际性和非国际性武装冲突各方尊重这一规则。[21]
《第一附加议定书》和《第二附加议定书》均要求,开展救济行动应征得相关各方的同意。[22]所收集的绝大多数实践没有提及这一要求。然而,未征得相关各方的同意,人道组织就无法开展行动,这一点却是不言而喻的。但禁止任意拒绝同意。如果已确定平民居民正受到饥饿的威胁而某一在公正和在非歧视的基础上提供救援的人道组织能补救这一状况,则相关方有义务予以同意。[23]1995年第26届红十字与红新月国际大会强调,冲突各方有义务“在国际人道法规定的条件下,当平民居民缺乏对其生存必不可少的供给时,接受向其提供的公正的人道救济行动”。[24]虽然不能任意拒绝,但实践承认相关方可以对救济行动加以控制。[25]另外,人道救济人员必须尊重其进入地区的国内法,还必须尊重当时正在实施的安全要求。[26]
实践进一步表明若一方所实施的包围、封锁或禁运产生了使平民居民陷于饥饿的后果,则该方有义务帮助向有紧急需求的平民居民所提供的人道援助进入(参见对规则53的评注)。
关于被占领地,《日内瓦第四公约》要求占领国承担保证居民之食物与医疗供应品的义务。[27]尽管实践还不明确,但要求冲突各方确保其居民能够获得生活必需品,以及当供给不充足时,去呼吁国际援助而不是一味等待,这是有意义的。
实践表明冲突各方在其控制区域内不得故意阻碍向急需帮助的平民运送救济物品。根据《国际刑事法院规约》的规定,在国际性武装冲突中,“故意阻碍提供救济物品”作为一种使平民陷于饥饿的作战方法,属于战争罪。[28]此类阻碍在许多国家的立法中也构成犯罪,[29]其中一些立法既适用于国际性也适用于非国际性武装冲突。[30]
阻碍在波斯尼亚和黑塞哥维那境内开展的救济行动受到了广泛谴责。[31]联合国安理会、联合国大会和联合国人权委员会的许多决议都谴责了此类阻碍行为。[32]其中一部分决议是明确针对政府武装部队做出的,而另一部分则是明确针对武装反对团体的。
一些决议没有限定哪种性质的阻碍人道救济的行为应被禁止,另一些只是禁止“故意”或“有意”的阻碍。条约法和实践均表明冲突各方可采取一些措施对人道救援的内容和运送加以控制,但不能“故意”阻碍其运送。此类控制措施可包括搜查救济物资和在其监督下进行运送。[33]
《第一附加议定书》不仅要求冲突各方、而且要求《附加议定书》的每一缔约方准许救济物资无阻碍地通过。[34]由外交大会第二委员会通过的《第二附加议定书草案》中也包含了这一规定,两个《附加议定书》即是在此次外交大会上通过的;但在最后一刻,为了通过一个简化的文本,该要求作为一揽子解决方案的一部分被删除了。[35]在2000年通过的关于在武装冲突中保护平民的决议中,联合国安理会恳请,“有关各方,包括邻国”,在为人道人员接触平民提供便利方面“充分合作”。[36]早在1994年,安理会曾恳请“卢旺达边境各国……提供便利以运送货物和用品,满足卢旺达境内流离失所者的需要”[37]联合国大会1991年通过的《人道援助指导原则》(The Guiding Principles on Humanitarian Assistance)强调“发生紧急情况国家的近邻必须同受灾国密切参与国际努力,以期尽量便利人道主义援助的通过”。[38]
实践承认,急需帮助的平民居民有权依国际人道法接受对其生存至关重要的人道救济。《日内瓦第四公约》承认被保护人应有向保护国、红十字国际委员会、其所在国之红十字会(红新月)会,或能予以协助之任何组织提出申请的权利。[39]由于《附加议定书》要求一旦居民有需要,救济行动就“应予进行”,这意味着议定书承认急需帮助的平民居民享有接受人道救济的权利。[40]
其它的国家实践明确承认这一权利。例如,《尼加拉瓜军事手册》(Nicaragua’s Military Manual)阐明“平民居民有权接受其所需救济”。[41]这一权利还在有关非国际性武装冲突的实践中得到承认。[42]
联合国安理会、联合国大会和联合国人权委员会曾多次强调准许平民获得救济物资的责任。[43]在1996年一份向苏丹提供紧急援助的报告中,联合国秘书长说:
任何企图削减国际社会回应苏丹平民百姓苦难生活条件能力的做法只能引起最强硬的关切,即认为这违反公认的人道主义原则,最重要的是侵犯了平民百姓在战时接受人道主义援助的权利。[44]
1995年第26届红十字与红新月国际大会重申了“急需帮助之平民居民有依国际人道法从公正的人道救济行动获益的权利”。[45]在1997年关于扎伊尔境内冲突的新闻稿中,红十字国际委员会呼吁所有相关方“尊重受难者获得援助和保护的权利”。[46]
[1] 《日内瓦第四公约》第23条(参见第2卷,第17章,第361段)。
[2] 《第一附加议定书》第70(2)条(经协商一致通过)(同上,第362段)。
[3] 例如,参见,肯尼亚的军事手册(同上,第388段)和美国的声明(同上,第435段)。
[4] 例如,参见,以下国家的军事手册:阿根廷(“准许”)(同上,第380-381段)、澳大利亚(“准许”)(同上,第383段)、加拿大(“准许”和在包围战中的“便利”)(同上,第384段)、哥伦比亚(“准许”)(同上,第385段)、德国(“允许”)(同上,第386段)、意大利(“接受”)(同上,第387段)、肯尼亚(“准许和便利”)(同上,第388段)、荷兰(“应给予”和“便利”)(同上,第389段)、新西兰(“准许”)(同上,第390段)、俄罗斯(“给予一切便利”)(同上,第391段)、瑞士(“一切必要便利”)(同上,第393段)、英国(“准许”,“一切必要便利”和“确保”)(同上,第394-395段)和美国(“同意”和“便利”)(同上,第396段)。
[5] 例如,参见挪威(同上,第430段)和美国(同上,第435段)的声明与据报告的科威特的实践(同上,第426段)。
[6] 联合国安理会,第688号决议(同上,第440段)、第706号决议(同上,第441段)、第822号决议(同上,第445段)、第853号决议(同上,第448段)和第874号决议(同上,第449段)。
[7] 《第二附加议定书草案》第33条(同上,第363段)。
[8] 《第二附加议定书》第18(2)条(经协商一致通过)(同上,第680段)。
[9] 例如,参见:Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY,para. 9(同上,第368段);Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina,para. 2.6(同上,第369段);Bahir Dar Agreement,para. 2(同上,第370段);Agreement on a Cease-fire in the Republic of Yemen,para. 3(同上,第373段);Guiding Principles on Internal Displacement,Principle 25(同上,第375段);UN Secretary-General’s Bulletin,Section 9.9(同上,第376段);Agreement on the Protection and Provision of Humanitarian Assistance in Sudan,para. 1(同上,第377段)。
[10] 例如,参见哥伦比亚(同上,第385段)、德国(同上,第386段)、意大利(同上,第387段)和肯尼亚(同上,第388段)的军事手册。
[11] 例如,参见德国(同上,第423段)、尼日利亚(同上,第429段)、美国(同上,第434段)和南斯拉夫(同上,第437段)的声明,约旦(同上,第425段)、菲律宾(同上,第431-432段)和南斯拉夫(同上,第438段)的实践以及据报告的卢旺达的实践(同上,第433段)。
[12] 《国际刑事法院规约》第7条(同上,第365段)。
[13] 例如,参见以下国家的立法:澳大利亚(同上,第397段)、阿塞拜疆(同上,第398段)、比利时(同上,第400段)、柬埔寨(同上,第402段)、加拿大(同上,第403段)、刚果(同上,第404段)、德国(同上,第407段)、以色列(同上,第409段)、马里(同上,第410段)、新西兰(同上,第411段)、英国(同上,第415段)、美国(同上,第416-417段)和越南(同上,第418段);还可参见布隆迪(同上,第401段)与特立尼达和多巴哥共和国(同上,第414段)的立法草案。
[14] 参见Thomas P. Ofcansky and LaVerle Berry (eds.), Ethiopia: A Country Study(同上,第422段)。
[15] 联合国安理会,第752号决议(同上,第442段)、第757号决议(同上,第443段)、第794号决议(同上,第444段)、第822号决议(同上,第445段)、第824号决议(同上,第446段)、第851号决议(同上,第447段)、第853号决议(同上,第448段)、第874号决议(同上,第449段)、第876号决议(同上,第450段)、第908号决议(同上,第451段)、第931号决议(同上,第452段)、第998号决议(同上,第453段)、第1004号决议(同上,第454段)、第1019号决议(同上,第456段)、第1059和1071号决议(同上,第457段)、第1083号决议(同上,第459段)、第1160号决议(同上,第460段)、第1199号决议(同上,第461段)、第1213号决议(同上,第462段)、第1239号决议(同上,第463段)、第1291号决议(同上,第468段)、第1333号决议(同上,第471段)和Statements by the President(同上,第472-479段和第483段)。
[16] 联合国安理会,第1261号决议(同上,第464段)。
[17] 联合国安理会,第1265号决议(同上,第466段)。
[18] 联合国安理会,第1296号决议(同上,第469段)和第1314号决议(同上,第470段)。
[19] 26th International Conference of the Red Cross and Red Crescent,Res. II(同上,第533段)。
[20] 27th International Conference of the Red Cross and Red Crescent,Res. I(经协商一致通过)(同上,第536段)。
[21] See,e.g. ,ICRC,Conflict in Southern Africa:ICRC appeal(同上,第540段)、Press Release No. 1488(同上,第541段)、Annual Report 1986(同上,第542段)、Press Release, ICRC denies allegations(同上,第545段)、Press Release, Tajikistan:ICRC urges respect for humanitarian rules(同上,第546段)、Press Release No. 1744(同上,第547段)、Press Release,ICRC Appeal for respect for international humanitarian law in central Bosnia(同上,第548段)、Communication to the Press No. 93/17(同上,第549段)、Communication to the Press No. 93/22(同上,第550段)、Memorandum on Respect for International Humanitarian Law in Angola(同上,第553段)、Memorandum on Compliance with International Humanitarian Law by the Forces Participating in Opération Turquoise(同上,第554段)、Communication to the Press No. 97/08(同上,第556段)和Communication to the Press No. 01/47(同上,第557段)。
[22] 《第一附加议定书》第70(1)条(经协商一致通过)(同上,第679段);《第二附加议定书》第18(2)条(经协商一致通过)(同上,第680段)。
[23] 参见Yves Sandoz,Christophe Swinarski,Bruno Zimmermann (eds.),Commentary on the Additional Protocols(同上,第539段);还可参见该评释的第2805段。
[24] 26th International Conference of the Red Cross and Red Crescent,Res. II(参见第2卷,第17章,第533段)。
[25] 例如,参见:《日内瓦第四公约》第23条(同上,第361段);《第一附加议定书》第70条第3款(经协商一致通过)(同上,第362段);以及以下国家的军事手册:阿根廷(同上,第380段)、澳大利亚(同上,第383段)、加拿大(同上,第384段)、德国(同上,第386段)、肯尼亚(同上,第388段)、荷兰(同上,第389段)、新西兰(同上,第390段)、英国(同上,第394段)和美国(同上,第396段)。
[26] 《第一附加议定书》第71(4)条(经协商一致通过)(同上,第725段)。
[27] 《日内瓦第四公约》第55条。
[28] 《国际刑事法院规约》第8(2)(b)(xxv)条(参见第2卷,第17章,第564段)。
[29] 例如,参见以下国家的立法:澳大利亚(同上,第569段)、加拿大(同上,第572段)、哥伦比亚(同上,第573段)、刚果(同上,第574段)、格鲁吉亚(同上,第576段)、德国(同上,第577段)、爱尔兰(同上,第578段)、马里(同上,第579段)、荷兰(同上,第580段)、新西兰(同上,第581段)、挪威(同上,第583段)、菲律宾(同上,第584段)和英国(同上,第586段);还可参见布隆迪(同上,第571段)、萨尔瓦多(同上,第575段)、尼加拉瓜(同上,第582段)与特立尼达和多巴哥共和国(同上,第585段)的立法草案。
[30] 例如,参见哥伦比亚(同上,第573段)和德国(同上,第577段)的立法;还可参见萨尔瓦多(同上,第575段)和尼加拉瓜(同上,第582段)的立法草案。
[31] 参见以下国家的声明:中国(同上,第589段)、埃及(同上,第590段)、伊朗(同上,第590段)、巴基斯坦(同上,第590段)、沙特阿拉伯(同上,第590段)、塞内加尔(同上,第590段)、土耳其(同上,第590段)和英国(同上,第593段);还可参见德国对苏丹和阿富汗发表的声明(同上,第591-592段)。
[32] 例如,参见:联合国安理会,第 758号决议(同上,第594段)、第761号决议(同上,第595段)、第770号决议(同上,第596段)、第771号决议(同上,第597段)、第787号决议(同上,第598段)、第794号决议(同上,第599段)、第836号决议(同上,第600段)、第945和952号决议(同上,第601段)、第998号决议(同上,第602段)、第1132号决议(同上,第603段)和第1193号决议(同上,第604段);联合国大会,第46/242号决议(同上,第622段)、第49/196和50/193号决议(同上,第623段)、第52/140号决议(同上,第624段)和第52/145号决议(同上,第625段);联合国人权委员会,第1983/29号决议(同上,第626段)、第1994/72号决议(同上,第627段)、第1994/75号决议(同上,第628段)、第1995/77号决议(同上,第629段)、第1995/89号决议(同上,第630段)、第1996/73号决议(同上,第631段)和第1998/67号决议(同上,第632段)。
[33] 参见《第一附加议定书》第70(3)条(经协商一致通过)(同上,第362段)。
[34] 《第一附加议定书》第70(2)条(经协商一致通过)(同上,第656段)。
[35] 《第二附加议定书草案》第33(2)条(同上,第657段)。
[36] 联合国安理会,第1296号决议(同上,第666段)。
[37] 联合国安理会,主席声明(同上,第667段)。
[38] 联合国大会,第46/182号决议(同上,第668段)。
[39] 《日内瓦第四公约》第30(1)条(同上,第678段)。
[40] 《第一附加议定书》第70(1)条(经协商一致通过)(同上,第679段);《第二附加议定书》第18(2)条(经协商一致通过)(同上,第680段)。
[41] 尼加拉瓜,Military Manual(同上,第688段)。
[42] 例如,参见哥伦比亚的实践(同上,第696段)。
[43] 例如,参见:联合国安理会,第824号决议(同上,第701段);联合国大会,第55/2号决议(同上,第704段);联合国人权委员会,第1995/77号决议(同上,第705段)。
[44] 联合国秘书长,Report on emergency assistance to Sudan(同上,第706段);还可参见Report on protection for humanitarian assistance to refugees and others in conflict situations(同上,第707段)和Reports on the protection of civilians in armed conflict(同上,第708-709段)。
[45] 26th International Conference of the Red Cross and Red Crescent,Res. II(同上,第713段)。
[46] ICRC,Communication to the Press No. 97/08(同上,第721段)。