规则45. 对自然环境造成严重损害

规则45 禁止使用旨在或可能对自然环境造成广泛、长期和严重损害的作战方法或手段。禁止将毁坏自然环境作为武器使用。
第2卷,第14章,C节
国家实践将这一规则确立为适用于国际性武装冲突的习惯国际法规范,它也可以说是适用于非国际性武装冲突的。看来,美国是对这一规则的第一部分的“一贯反对者”。另外,法国、英国和美国在这一规则的第一部分适用于核武器的使用问题上也是“一贯的反对者”。
《第一附加议定书》第35条第3款禁止使用“旨在或可能对自然环境引起广泛、长期而严重损害的作战方法或手段”。[1]这项禁止性规则也规定在《第一附加议定书》第55条第1款中。[2]这些条款在被通过时显然是创新的。在批准《第一附加议定书》时,法国和英国都表示,必须“根据当时能获得的信息”客观地评价这些条款适用范围内对环境损害带来的风险。[3]
然而,自从那时起,已经出现了认为这项禁止性规定已经成为习惯法的重要实践。许多军事手册规定了此项禁止性规则。[4]许多国家的立法规定,造成广泛、长期和严重的环境损害的行为是犯罪。[5]从事此类实践的国家有些还不是或当时不是《第一附加议定书》的当事方。[6]在“核武器案”和“核武器(世界卫生组织)案”中,一些国家在向国际法院提交的意见中声明,他们认为《第一附加议定书》第35条第3款和第55条第1款是习惯法规则。[7]同样,另一些国家似乎也认为这些规则是习惯法,因为它们表示,冲突的任何一方都必须遵守这个规则,或者必须避免使用会破坏环境或者对环境有灾难性影响的作战方法和手段。[8]以色列不是《第一附加议定书》的缔约国,但是有关它的实践的报告却指出,以色列的国防部队并没有使用或者放任使用旨在或可能造成广泛、长期和严重环境损害的作战手段和方法。[9]美国在回复红十字国际委员会关于1991年在海湾地区可否适用国际人道法的备忘录时指出,“美国的实践中并不存在会导致广泛、长期和严重的环境损害的作战方法”。[10]其他的相关实践包括:不是或者当时并不是《第一附加议定书》的缔约国也进行了谴责,把它称为“生态灭绝”行为,“大规模破坏环境”的行为,或违反《第一附加议定书》第35(3)条和第55(1)条的行为。[11]
《武装冲突时期保护环境的指南》和联合国秘书长《关于联合国部队遵守国际人道法的公告》也重申,禁止对自然环境造成广泛、长期而严重的损害。[12]红十字国际委员会在1997年向建立国际刑事法院筹备委员会提交的关于战争罪的工作文件中认为,“故意造成广泛、长期和严重的自然环境损害是战争罪”。[13]《国际刑事法院规约》采纳的关于战争罪达成一致的最后文本将战争罪界定为:“故意发动攻击,明知这种攻击将致使自然环境遭受广泛、长期和严重的破坏,其程度与预期得到的具体和直接的整体军事利益相比显然是过分的”。[14] 因此,该规约为本规则的这项禁止性行为进行定罪设立了一个附加条件。
然而有一定数量的实践表明,对于《第一附加议定书》的这一规则的习惯法性质,尤其是“可能造成”这一短语存在争议。在“核武器案”中,英国和美国在向国际法院提交的意见认为,《第一附加议定书》第35(3)条和第55(1)条不是习惯法规则。[15]国际法院似乎认为,这一规则不是习惯法,因为国际法院仅提及该规则适用于“已经同意这些条款的国家”。[16]虽然《常规武器公约》的前言回顾了《第一附加议定书》第35(3)条和第55(1)条,但是美国和法国在批准该议定书时都做出了解释性声明,认为该规则不是习惯法规则。[17]不太清楚的是评估北约对南联盟的轰炸委员会做出的最终报告。它认为,《第一附加议定书》第55条“可能反映了当前的习惯法”。[18]
《第一附加议定书》阐述的该规则的习惯法性质问题似乎取决于法国、英国和美国的态度。这些国家一定数量的实践表明,如果该规则适用于常规武器而不适用于核武器,则它们接受这条规则。英国的《武装冲突法手册》、美国的《空军指挥官手册》[19]以及法国和英国在批准《第一附加议定书》时所做的该议定书不适用于核武器的保留很清楚地说明了这一点。[20]这一立场,连同法国和英国关于《第一附加议定书》第35(3)条和第55(1)条不是习惯法的声明,[21]表明这三个国家的法律确信是,这些规则本身并不禁止使用核武器。
就作战方法和使用常规武器而言,实践表明,《第一附加议定书》第35(3)条和第55(1)条中的规则是习惯法规则已经得到广泛、有代表性和一致的接受。法国、英国和美国在这方面的相反实践也不是完全一致的。他们在一些文件中声明这些规则不是习惯法的做法与其在另一些文件(尤其是军事手册)中声明只要该规则不适用于核武器就是有拘束力的做法自相矛盾。[22] 就遭受这种损害而言,这三个国家并不是“特别受影响”的国家,因此,其相反的实践不足以阻止这一习惯法规则的形成。然而,在拥有核武器方面,这三国是特别受影响的国家。自从1977年以条约形式通过这一规则以来,他们一贯反对这一规则适用于核武器。因此,如果“一贯反对者”原则在人道规则中是可能的,就核武器的使用而言,这三个国家就不受这项特别规则的拘束。但是,需要注意的是,这并不妨碍根据其他规则判定使用核武器是非法的,例如,禁止不分皂白的攻击(见规则11)和比例性原则(见规则14)。
在禁止以故意破坏自然环境作为一种武器方面有大量的国家实践。《禁止为军事或其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》(以下简称“《环境技术公约》”)禁止为了造成广泛、持久和严重后果而将故意改变环境作为摧毁、破坏或伤害另一缔约国的手段。[23]这一条款和《第一附加议定书》中的相应条款的不同之处在于,后者主要涉及效果,而《环境技术公约》是关于故意使用改变环境的技术。《环境技术公约》的条款是否是习惯法现在还尚未明确。一方面,以色列、韩国和新西兰的军事手册似乎表明,该公约仅仅约束它的缔约方。[24]另一方面,虽然印度尼西亚不是《环境技术公约》的缔约国,但是却在其军事手册中规定了这一规则。[25]《武装冲突时期保护自然环境的指南》也规定有这一规则。[26] 联合国大会在1994年未经投票通过关于联合国国际法十年的一个决议中,要求所有国家广泛分发这些指南。[27] 在1992年第2届《环境技术公约》的审议会上,美国表示,这一公约表明,“国际社会在环境本身不应作为战争工具的意见上达成了共识”。[28]
除了《环境技术公约》中所规定的专门条款之外,还存在着禁止以故意攻击环境作为一种战争手段的重要实践。有些国家的法律规定,“生态灭绝”是犯罪。[29] 《爱沙尼亚刑法典》禁止将影响环境作为一种作战手段。[30] 南斯拉夫把1999年北约袭击石油化工厂的行为谴责为“生态灭绝”的行为。[31] 伊拉克在1991年给联合国秘书长的信中表示,不会将环境和自然资源用作武器。[32] 同年,科威特在给联合国秘书长的信中写道,环境和自然资源不得用作“恐怖主义的武器”。[33] 在1991年联合国大会第六委员会的辩论中,对于伊拉克部队破坏环境的行为,瑞典称这是“将来不能接受的作战方式”。[34] 同时,加拿大也指出“环境不应作为直接攻击的对象”。[35] 值得注意的是,1991年,经济合作与发展组织成员国的环境部长们发表声明,谴责伊拉克点燃其油田并向海湾倾倒石油是违反国际法的,并强烈要求伊拉克停止将破坏环境用作武器。[36]
因此,无论《环境技术公约》的条款本身是否是习惯法,从足够广泛、具有代表性而且一致的实践中可以得出这样的结论,即禁止将破坏环境用作武器。
这一规则的两部分是否可以适用于非国际性武装冲突不如它是否可适用于国际性武装冲突那么明确。虽然1974年通过附加议定书的外交会议的第三委员会采纳了那种认为在《第二附加议定书》中应当规定与《第一附加议定书》第35条第3款相同的条款的提议,但是,这种提议在1977年被否定。[37] 该委员会改变主意的理由并不明确,但是可能与为了确保《第二附加议定书》的通过而在谈判最后阶段采取的简化程序有关。这一规则也规定在涉及非国际性武装冲突的其他法律文件中。[38]
适用于或者已经适用于非国际性武装冲突的军事手册也规定有这一规则。[39] 此外,许多国家已经通过立法,把在任何武装冲突中实施的“生态灭绝”或者故意导致“广泛、长期和严重的自然环境损害”的行为列为一种犯罪。[40] 在非国际性武装冲突对环境造成损害的行为也受到了谴责。[41] 然而,大多数谴责武装冲突中对环境造成损害的正式声明是普遍性的,并不局限于国际性武装冲突。
然而,即使这条规则现在还没有成为习惯法,目前加大保护环境和适用于非国际性武装冲突的规则的发展趋势表明,该规则有可能通过正当程序成为习惯法。的确如此,环境的重大损害很少局限于国家边界内,而且,造成这样的损害也可能违反其他适用于国际性和非国际性武装冲突的规则,比如禁止不加区分的攻击(见规则11)。
这条规则和要求把适用于民用物体的国际人道法的一般规则也适用于环境的规则(见规则43)的不同之处在于,这条规则是绝对适用的。如果造成了广泛、长期和严重的损害,或者将自然环境用作武器,则对这个行为或结果是否因为军事必要变得合法或者附带损害是否过份进行调查是没有关系的。正是由于这个原因,《第一附加议定书》中才规定了“广泛、长期和严重的”这一很高的要求。这三个条件是累积的,而且对于“长期”一词,根据制定公约的国家的理解,应当为几十年。评估北约对南斯拉夫联盟共和国的轰炸委员会在其2000年的最后报告中指出,这一要求太高了,以至于很难判定存在这种违反行为。该报告指出,正是由于这一原因,无法就海湾战争造成的损害是否超越了这一要求达成一致意见。[42] 美国国防部在1992年向国会提交的报告中,对于该损害是否符合“长期”的要求提出了疑问。[43]
“生态灭绝”在前苏联国家的刑法典中被定义为“大规模破坏动物和植物、对大气层和水资源施毒,以及可以造成生态灾难的其他行为”。[44] 越南的刑法典也提到了“破坏自然环境”。[45]
由于认定违反这一规则肯定要求推定已经知道或者推定知道某种作战方法和手段将造成或者可能造成广泛、长期和严重的环境损害,因此需要对何种作战方法会对何种环境造成这种灾难性的后果有一定的了解。结合上述第44条规则,这就意味着,冲突方有义务尽可能获得其计划的行动可能产生的后果,并限制可能会造成广泛、长期和严重的环境损害的行动。在1993年向联合国秘书长提交的关于武装冲突时期保护环境的报告中,红十字国际委员会指出:
要预先准确地知道一些对环境有损害的行为的范围和持续时间并不容易;即使在是否符合“广泛、长期和严重”标准的严格解释并不明确的情况下,也有必要尽可能的限制对环境的损害。[46]
与《第一附加议定书》不同,《环境技术公约》并没有规定一个累积的标准,而且“持久地”一词在该公约中被界定为“持续几个月或者大约一个季节的时间”。[47]做出这种区分的原因在于,《环境技术公约》涉及的是故意利用环境,而不涉及故意或可能对环境产生的结果。重要的是,1992年,《环境技术公约》的缔约方通过了关于该公约的解释,即:如果用来改变环境致使并具有扰乱一个地区的生态平衡的效果,则禁止使用除莠剂。[48]这一解释是基于缔约国要求该公约不限于科幻式武器,因此反映了对武装冲突期间能提供更多环境保护这样一种关注。[49]
[1] 《第一附加议定书》第35条第3款(经协商一致通过)(同上,第145段)。
[2] 《第一附加议定书》第55条第1款(经协商一致通过)(同上,第146段)。
[3] 法国,Reservations and declarations made upon ratification of Additional Protocol I,§ 6(同上,第147段);英国,Reservations and declarations made upon ratification of Additional Protocol I,§ e(同上,第149段);也参见:法国,Interpretative declarations made upon ratification of the ICC Statute,§ 7(同上,第155段)。
[4] 例如,参见下列国家的军事手册:阿根廷(同上,第163段)、澳大利亚(同上,第164-165段)、比利时(同上,第166段)、贝宁(同上,第167段)、加拿大(同上,第168段)、哥伦比亚(同上,第169段)、法国(同上,第170段,德国(同上,第171-173段)、意大利(同上,第174段)、肯尼亚(同上,第175段)、荷兰(同上,第176-177段)、新西兰(同上,第178段)、俄罗斯(同上,第179段)、西班牙(同上,第180段)、瑞典(同上,第181段)、瑞士(同上,第182段)、多哥(同上,第183段)、英国(同上,第184段)、美国(同上,第185-186段)和南斯拉夫(同上,第187段)。
[5] 例如,参见下列国家的立法:澳大利亚(同上,第190段)、阿塞拜疆(同上,第191段)、白俄罗斯(同上,第192段)、波塞尼亚和黑塞哥维那(同上,第193段)、加拿大(同上,第195段)、哥伦比亚(同上,第196段)、刚果(同上,第197段)、克罗地亚(同上,第198段)、格鲁吉亚(同上,第201段)、德国(同上,第202段)、爱尔兰(同上,第203段)、马里(同上,第206段)、荷兰(同上,第208段)、新西兰(同上,第209段)、挪威(同上,第211段)、斯洛维尼亚(同上,第213段)、西班牙(同上,第214段)、英国(同上,第218段)和南斯拉夫(同上,第220段);也参见下列国家的立法草案:阿根廷(同上,第188段)、布隆迪(同上,第218段)、萨尔瓦多(同上,第199段)、尼加拉瓜(同上,第210段)和特立尼达和多巴哥(同上,第216段)。
[6] 参见下列国家的军事手册:比利时(同上,第186段)、英国(同上,第184段)和美国(“长期的环境损害”)(同上,第186段);下列国家的立法:阿塞拜疆(同上,第191段);越南(“生态灭绝”)(同上,第219段)。
[7] 参见下列国家在“核武器案”中做出的口头和书面陈述:新西兰(同上,第251段),所罗门群岛(同上,第257段)、瑞典(同上,第259段)和津巴布韦(同上,第272段)和下列国家在“核武器(世界卫生组织)案”中的书面陈述,评论和答辩书:印度(同上,第232段)、莱索托(同上,第247段)、马绍尔群岛(同上,第248段)、瑙鲁(同上,第249段)和萨摩亚(同上,第254段)。
[8] 参见下列国家在“核武器案”中做出的口头和书面陈述:澳大利亚(同上,第223段)、厄瓜多尔(同上,第226段)、新西兰(同上,第251段)、瑞典(同上,第259段)和津巴布韦(同上,第272段)、以及下列国家在“核武器(世界卫生组织)案”中做的书面陈述:卢旺达(同上,第253段)和乌克兰(同上,第261段)。
[9] 以色列的实践报告(同上,第241段)。
[10] 美国,Letter from the Department of the Army to the legal adviser of the US Army forces deployed in the Gulf region(同上,第264段)。
[11] 例如,参见下列国家在1991年发表的关于伊拉克的声明:德国(同上,第231段)、伊朗(同上,第236段)和科威特(同上,第245段)和南斯拉夫在1999年发表的关于北约轰炸一个石油化工企业的声明(同上,第271段)。
[12] Guidelines on the Protection of the Environment in Times of Armed Conflict, para. 11(同上,第159段);联合国秘书长公告第6.3节(同上,第161段)。
[13] ICRC,Working paper on war crimes submitted to the Preparatory Committee for the Establishment of an International Criminal Court(同上,第287段)。
[14] 《国际刑事法院规约》第8(2)(b)(iv)条(同上,第153段)。
[15] 英国,Written statement submitted to the ICJ in the Nuclear Weapons case(同上,第262段);美国,Written statement submitted to the ICJ in the Nuclear Weapons case(同上,第269段)。
[16] ICJ,Nuclear Weapons case, Advisory Opinion(同上,第282段)。
[17] 法国,Reservations made upon ratification of the CCW(同上,第152段);美国,Statements of understanding made upon ratification of the CCW(同上,第153段)。
[18] Committee Established to Review the NATO Bombing Campaign Against the Federal Republic of Yugoslavia, Final Report(同上,第283段)。
[19] 英国,LOAC Manual(同上,第184段);美国,Air Force Commander’s Handbook(同上,第185段)。
[20] 法国,Declaration made upon ratification of Additional Protocol I(同上,第147段);英国,Reservations and declarations made upon ratification of Additional Protocol I(同上,第149段)。
[21] 法国,Reservations made upon ratification of the CCW(同上,第152段);英国,Written statement submitted to the ICJ in the Nuclear Weapons case(同上,第262段)。
[22] 例如,参见:下列国家的军事手册:法国(同上,第169段)、英国(同上,第183段)、美国(同上,第184段)。
[23] 《禁止为军事或其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》第1条(同上,第290段)。
[24] 以色列,Manual on the Laws of War(同上,第300段);韩国,Military Law Manual(同上,第301段);新西兰,Military Manual(同上,第302段)。
[25] 印度尼西亚,Military Manual(同上,第299段)。
[26] Guidelines on the Protection of the Environment in Times of Armed Conflict, para. 12(同上,第294段)。
[27] 联合国大会,第49/50号决议(同上,第317段)。
[28] 美国,Statement at the Second ENMOD Review Conference(同上,第316段)。
[29] 例如,参见下列国家的立法:亚美尼亚(同上,第189段)、白俄罗斯(同上,第192段)、哈萨克斯坦(同上,第204段)、吉尔吉斯斯坦(同上,第205段)、摩尔多瓦(同上,第207段)、俄罗斯(同上,第212段)、塔吉克斯坦(同上,第215段)、乌克兰(同上,第217段)和越南(同上,第219段)。
[30] 爱沙尼亚,Penal Code(同上,第200段)。
[31] 南斯拉夫,Appeals and Letter of the Federal Ministry for Development, Science and the Environment(同上,第271段)。
[32] 伊拉克,Letter to the UN Secretary-General(同上,第237段)。
[33] 科威特,Letter to the UN Secretary-General(同上,第245段)。
[34] 瑞典,Statement before the Sixth Committee of the UN General Assembly(同上,第48段)。
[35] 加拿大,Statement before the Sixth Committee of the UN General Assembly(同上,第37段)。
[36] OECD,Declaration of the Ministers of Environment(同上,第278段)。
[37] 参见通过《附加议定书》的外交会议的谈判时期的国家实践(同上,第150段)。
[38] See,e.g. ,Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY, para. 6(同上,第157段);Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina, para. 2.5(同上,第158段)。
[39] 例如,参见下列国家的军事手册:澳大利亚(同上,第164段)、贝宁(同上,第167段)、哥伦比亚(同上,第169段)、德国(同上,第171-173段)、意大利(同上,第174段)、肯尼亚(同上,第175段)、韩国(同上,第301段)、多哥(同上,第183段)、南斯拉夫(同上,第187段)。
[40]例如,参见下列国家的立法:亚美尼亚(同上,第189段)、阿塞拜疆(同上,第191段)、白俄罗斯(同上,第192段)、波塞尼亚和黑塞哥维那(同上,第196段)、克罗地亚(同上,第198段)、哈萨克斯坦(同上,第204段)、吉尔吉斯斯坦(同上,第205段)、摩尔多瓦(同上,第207段)、斯洛文尼亚(同上,第213段)、西班牙(同上,第214段)、塔吉克斯坦(同上,第215段)、乌克兰(同上,第217段)和南斯拉夫(同上,第220段);也参见下列国家的立法草案:阿根廷(同上,第188段)、萨尔瓦多(同上,第199段)和尼加拉瓜(同上,第210段)。
[41] 例如,参见下列国家的声明:波斯尼亚和黑塞哥维纳(同上,第223段)、哥伦比亚(同上,第84段)。
[42] Committee Established to Review the NATO Bombing Campaign Against the Federal Republic of Yugoslavia, Final Report(同上,第283段)。
[43] 美国,Department of Defense, Final Report to Congress on the Conduct of the Persian Gulf War(同上,第267段)。
[44] 参见下列国家的立法:亚美尼亚(同上,第189段)、白俄罗斯(同上,第192段)、哈萨克斯坦(同上,第204段)、吉尔吉斯斯坦(同上,第205段)、摩尔多瓦(同上,第207段)、俄罗斯(同上,第212段),塔吉克斯坦(同上,第215段)和乌克兰(同上,第217段)。
[45] 越南,Penal Code(同上,第219段)。
[46] ICRC,Report on the protection of the environment in time of armed conflict(同上,第286段)。
[47] Conference of the Committee on Disarmament, Understanding relating to Article I of the ENMOD Convention(同上,第291段)。
[48] Second Review Conference of the Parties to the ENMOD Convention, Final Declaration(参见第二卷,第24章,第633段)。
[49] 例如,参见:加拿大,Statement at the Second ENMOD Review Conference(同上,第616段)。