规则22. 防止攻击影响的预防措施

规则22 冲突各方须采取一切可能的预防措施,保护在其控制下的平民居民和民用物体不受攻击的影响。
第2卷,第6章,A节
国家实践将此规则确立为一项适用于国际性与非国际性武装冲突的习惯国际法规范。这是一项基本规则,规则23和规则24所规定的具体义务是对它的内容的补充。就那些具体义务所收集到的实践有助于证明该规则的存在,反之亦然。
《第一附加议定书》第58条第3款规定了冲突各方必须采取一切可能的预防措施保护其控制下的平民居民和民用物体免受攻击的影响这项义务,没有国家对此做出保留。[1]
许多军事手册重申了这项义务。[2]正式声明和据报告的实践也是证明此项义务的证据。[3]进行此类实践的国家有些还不是或当时不是《第一附加议定书》的当事方。[4]
《第二附加议定书》草案中曾规定了冲突各方必须采取一切可能的预防措施保护其控制下的平民居民和民用物体免受攻击的影响这项义务,但是作为一揽子解决方案,出于简化文本的目的,该规定在最后时刻被摒弃。[5] 因此,《第二附加议定书》未明确要求针对攻击的影响采取预防措施。但是,第13条第1款要求“平民居民和平民个人应享受免于军事行动所产生的危险的一般保护。”[6]如果不对进攻的影响采取预防措施,那是很难符合此项要求的。新近的适用于非国际性武装冲突的条约,即《保护文化财产公约第二议定书》规定了针对进攻的影响必须采取预防措施。[7]而且,涉及非国际性武装冲突的其他文件也规定了这项规则。[8]
那些可适用或已适用于非国际性武装冲突的军事手册也要求针对攻击的影响采取预防措施。[9]它还得到了据报告的实践的支持。[10]
1965年,第20届红十字国际大会通过了一项决议,呼吁各国政府和其他对所有武装冲突中的行动负责的权力机构尽可能地不伤害平民居民。[11]1968年,联合国大会通过一项关于武装冲突中对人权之尊重的决议重申了该规定。[12]另外,在1970年通过的一项关于武装冲突中保护平民之基本原则的决议中,联合国大会要求:“在进行军事行动时,应尽最大努力使平民居民免受战争蹂躏,并采取所有可能的措施来避免平民居民的伤亡和损害。”[13]
前南斯拉夫问题国际刑事法庭审理的“库布雷什基奇案”(Kupreškić case)进一步证明,针对攻击的影响采取预防措施这项要求在国际性武装冲突和非国际性武装冲突中具有习惯法性质。该法庭在其判决中认为该规则是习惯法,因为它是对先前存在的一般性规范的详述和诠释。[14]可以说,作为适用于国际性武装冲突和非国际性武装冲突的习惯法(见规则1和7),区分原则也从根本上要求遵守本规则。该法庭在作出判决时,也依据了尚未有任何国家对这条规则提出异议的事实。[15] 对此,本研究也没有发现违反该规则的正式实践。
这方面的实践应与禁止使用人体盾牌(见规则97)的广泛实践一并解读。故意违反针对攻击的影响采取预防措施的义务通常与使用人体盾牌有关。此外,国际判例法也已确认了国际人权法所规定的采取积极措施以保护生命的义务(见对规则97的评注)。
关于如何履行针对攻击的影响采取预防措施的义务的具体例子,首要的是规则23和规则24所规定的两项具体义务。
另外,实践表明,建造避难所、挖战壕、发布信息和警报、将平民居民撤离至安全地带、疏理交通、保护平民财产和动员民防等均为冲突一方可以采取的保护其控制下的平民居民和民用物体的措施。
许多国家认为,针对攻击的影响“在可行的范围内”预防措施的义务仅限于在考虑了当时所有的情形,包括人道和军事的因素下,可行的或实践上可能的预防措施。[16] 在通过附加议定书的外交会议上,工作组报告员报告说,当采用了“在最大可能范围内”这一措施用来限制第58条的各款以后,各代表团马上就达成了协议。[17] 根据报告员的陈述,该修改反映了面积小而人口密集的国家对此问题的关注,因为这些小国很难将平民、民用物体与军事目标区分开来,甚至某些大国在很多时候也会发现很难区分。[18]在批准《第一附加议定书》时,奥地利和瑞士都声称,该义务的履行应受制于保卫国家领土的需要。[19]
国家实践表明,如果防御者未能采取适当的预防措施或故意使用平民作为盾牌来掩护军事行动,就不能禁止攻击者攻击军事目标。但是,即使防御者违反了国际人道法,攻击者在任何情况下仍要受“在攻击中采取适当的预防措施”义务的约束(见规则15),并且必须遵守比例性原则(见规则14)。
许多国家认为,军事指挥官必须在一定的基础上才能做出相关的决定,这个基础就是根据当时他们能获取的一切资料所做出的评估。[20]
[1]《第一附加议定书》第58条第3款(以80票赞成、8票弃权、0票反对通过)(参见第2卷,第5章,第 1段)。
[2]例如,参见下列国家的军事手册:阿根廷(同上,第9段)、喀麦隆(同上,第11段)、 加拿大(同上,第12段)、克罗地亚(同上,第13段)、德国(同上,第14段)、意大利(同上,第15段)、肯尼亚(同上,第16段)、马达加斯加(同上,第17段)、荷兰(同上,第18段)、 新西兰(同上,第19段)、 尼日利亚(同上,第20段)、俄罗斯(同上,第21段)、西班牙(同上,第22段)、 瑞典(同上,第23段)和美国(同上,第25段)。
[3] 例如,参见下列国家的声明:德国(同上,第31段)、伊拉克(同上,第34段)、美国(同上,第40段)和下列国家据报告的实践:伊朗(同上,第33段)、马来西亚(同上,第36段)、叙利亚(同上,第39段)、津巴布韦(同上,第41段)。
[4]例如,参见下列国家的实践:伊拉克(同上,第34段)、肯尼亚(同上,第16段)、 美国(同上,第25和40段);下列国家据报告的实践:伊朗(同上,第33段)、马来西亚(同上,第36段)。
[5] Draft Additional Protocol II submitted by the ICRC to the International Conference leading to the adoption of the Additional Protocols, Article 24(2)(同上,第3段)。
[6]《第二附加议定书》第13条第1款(经协商一致通过)(同上,第2段)。
[7]《保护文化财产公约第二议定书》第8条(参见第2卷,第12章,第 290段)。
[8]例如,参见:Memorandum of Understanding on the Application of IHL between Croatia and the SFRY, para. 6(参见第2卷,第6章,第5段);Agreement on the Application of IHL between the Parties to the Conflict in Bosnia and Herzegovina, para. 2.5(同上,第6段);CSCE Code of Conduct, para. 36(同上,第7段); UN Secretary-General’s Bulletin, Section 5.4(同上,第8段)。
[9]例如,参见下列国家的军事手册:克罗地亚(同上,第13段)、德国(同上,第14段)、意大利(同上,第15段)、肯尼亚(同上,第16段)、马达加斯加(同上,第17段)、尼日利亚(同上,第20段)。
[10]例如,参见下列国家据报告的实践:阿尔及利亚(同上,第30段)、马来西亚(同上,第36段)。
[11]第20届红十字国际大会, Res. XXVIII(同上,第45段)。
[12]联合国大会,第2444(XXIII)号决议(以111票赞成、0票反对通过)(同上,第42段)。
[13]联合国大会,第2675(XXV)号决议(以109票赞成、8票弃权、0票反对通过)(同上,第43段)。
[14] 前南斯拉夫问题国际刑事法庭, Kupreškić case, Judgement(同上,第46段)。
[15] 前南斯拉夫问题国际刑事法庭, Kupreškić case, Judgement(同上,第46段)。
[16]例如,参见下列国家的声明:阿尔及利亚(同上,第49段)、比利时(同上,第49段)、喀麦隆(同上,第56段)、加拿大(同上,第49和57段)、法国(同上,第49段)、德国(同上,第49和58段)、爱尔兰(同上,第49段)、意大利(同上,第49和59段)、 荷兰(同上,第49和60段)、西班牙(同上,第49段)、英国(同上,第49和61段)、美国(同上,第62段)。
[17] 在通过附加议定书的外交会议上,Report to Committee III on the Work of the Working Group(同上,第65段)。
[18] 在通过附加议定书的外交会议上,Report to Committee III on the Work of the Working Group(同上,第65段)。
[19]奥地利,Reservations made upon ratification of Additional Protocol I(同上,第50段);瑞士,Reservations made upon ratification of Additional Protocol I(同上,第51段)。
[20] 参见:第4章,脚注33。