Avant l'adoption de la présente convention, il existait une controverse quant au droit des forces navales de bombarder des ports, villes et bâtiments qui n'étaient pas défendus: les règles applicables en temps de guerre sur terre, interdisant le bombardement des villes non défendues (art. 25 des Règlements de La Haye de 1899 et 1907) étaient-elles aussi applicables, par analogie, aux bombardements par les forces navales? En 1896, l'Institut de Droit International déclara qu'il n'y avait pas de différence entre les règles du droit de la guerre concernant les bombardements par les forces militaires terrestres et celles concernant les bombardement par les forces navales (Résolution de l'Institut de Droit international du 29 septembre 1896, Session de Venise).
Ce point de vue ne fut cependant pas accepté par les Puissances représentées à la Deuxième Conférence internationale de la Paix de La Haye. Bien que l'article premier de la présente Convention confirme le principe selon lequel les ports, villes, villages, habitations ou bâtiments non défendus ne peuvent être bombardés, l'article 2 permet le bombardement par les forces navales des objectifs militaires qui se trouvent dans des villes non défendues. Par la suite, cette règle est également devenue applicable dans la guerre aérienne.