Traités, États parties et Commentaires
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Article 37 : Survol des pays neutres. Blessés et malades débarqués
Texte de la disposition*
1) Les aéronefs sanitaires des Parties au conflit pourront, sous réserve du deuxième alinéa, survoler le territoire des Puissances neutres et y atterrir ou amerrir en cas de nécessité ou pour y faire escale. Ils devront notifier préalablement aux Puissances neutres leur passage sur leur territoire et obéir à toute sommation d’atterrir ou d’amerrir. Ils ne seront à l’abri des attaques que durant leur vol à des altitudes, à des heures et suivant des itinéraires spécifiquement convenus entre les Parties au conflit et les Puissances neutres intéressées.
2) Toutefois, les Puissances neutres pourront fixer des conditions ou restrictions quant au survol de leur territoire par les aéronefs sanitaires ou à leur atterrissage. Ces conditions ou restrictions éventuelles seront appliquées d’une manière égale à toutes les Parties au conflit.
3) Les blessés ou malades débarqués, avec le consentement de l’autorité locale, sur un territoire neutre par un aéronef sanitaire, devront, à moins d’un arrangement contraire de l’État neutre avec les Parties au conflit, être gardés par l’État neutre, lorsque le droit international le requiert, de manière qu’ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de la guerre. Les frais d’hospitalisation et d’internement seront supportés par la Puissance dont dépendent les blessés et malades.
* Les numéros des alinéas ont été ajoutés pour faciliter la lecture.
Réserves ou déclarations
Aucune
Sommaire

A. Introduction
2479  Nouvellement introduit en 1949, l’article 37 constitua une avancée en droit international humanitaire. Voici plusieurs années que le CICR, confronté à certains cas concrets, avait ressenti la nécessité d’une disposition propre à réglementer le survol des territoires neutres par les aéronefs sanitaires[1]. Cet article concilie deux intérêts fondamentaux : des considérations d’humanité ainsi que l’obligation de faciliter les soins des blessés et des malades lors d’un conflit armé d’une part et les droits des Puissances neutres d’autre part.
2480  Lors d’un conflit armé, une puissance belligérante disposant des moyens nécessaires, peut vouloir déplacer son personnel blessé et malade par voie aérienne, du front vers un hôpital situé sur son propre territoire ou ailleurs. La route la plus directe vers un hôpital – celle qui réduit le temps de vol et qui augmente les chances que le blessé reçoive à temps un traitement susceptible de lui sauver la vie – peut survoler l’espace aérien d’une Puissance neutre, c’est-à-dire un État qui n’est pas une partie au conflit armé international en question[2].
2481  Dans un tel cas, en l’absence d’une disposition de droit international contraire, la Puissance neutre aurait le droit absolu de refuser le passage d’un aéronef sanitaire, nonobstant les souffrances humaines susceptibles d’être engendrées par l’interdiction du survol de son espace aérien[3].
2482  C’est un principe ancien du droit international, inscrit à l’article 1 de la Convention (V) de La Haye de 1907 et selon lequel « [l]e territoire des Puissances neutres est inviolable », qui se trouve au cœur de cette question. Cette disposition, spécifique au droit de la neutralité, est conforme à la règle générale du droit international selon laquelle toute entrée dans -l’espace aérien ou le territoire national est soumise à l’autorisation préalable de l’État concerné.
2483  Il se peut aussi que l’aéronef sanitaire d’une Puissance belligérante, sans avoir initialement prévu de le faire, entre dans un espace aérien neutre en raison du mauvais temps ou d’une défaillance mécanique ou encore car l’état de santé d’un patient à bord s’aggrave. Dans ce cas, également en l’absence de dispositions contraires du droit international, la Puissance neutre peut être tentée d’interpréter l’inviolabilité absolue de son territoire et les restrictions découlant du droit de la neutralité comme équivalant à une autorisation de refuser le passage de l’aéronef dans son espace aérien ou pour refuser le droit d’atterrir sur son territoire.
2484  Dans ces deux cas, l’impératif humanitaire de transporter sans tarder les blessés et malades vers des établissements sanitaires est en conflit direct avec la souveraineté de la Puissance neutre et son droit concomitant d’interdire aux étrangers l’entrée de son territoire. La nécessité de concilier ces deux intérêts opposés avait déjà dominé les débats en 1907, lors de la rédaction de l’article 14 de la Convention (V) de La Haye et de l’article 15 de la Convention (X)[4]. L’article 37 de la Première Convention applique ce compromis au transport aérien. Depuis, l’article 31 du Protocole additionnel I a précisé et enrichi les dispositions de l’article 37[5].
2485  Enfin, il importe de souligner que, pour un certain nombre d’États, « l’évacuation des blessés » par voie aérienne a évolué depuis 1949 et joue désormais un rôle clé pour recueillir, évacuer et soigner des blessés et malades lors d’un conflit armé. Ces opérations ne se bornent plus au transport des victimes des zones de combat vers un hôpital de campagne. Nombreuses sont les forces armées qui utilisent des aéronefs à voilure fixe pour transporter les blessés vers des établissements sanitaires permanents souvent situés loin du champ de bataille. Le transport des blessés et des malades vers ces établissements peut nécessiter un large survol de l’espace aérien d’une Puissance neutre[6]. La coordination de ce transit et la mise en place de règles claires afin de lever tout doute quant au statut de l’aéronef sanitaire lorsqu’il survole un espace aérien neutre sont donc indispensables au respect du but humanitaire de la Première Convention.
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B. Le droit de la neutralité et les aéronefs sanitaires
2486  Le droit de la neutralité joue un rôle essentiel dans la réglementation des conflits armés internationaux, d’une part en fixant les droits et obligations des Puissances neutres et, d’autre part, ceux des belligérants. Le droit international coutumier et conventionnel impose aux Puissances neutres l’obligation d’empêcher l’utilisation de leur territoire et de leur espace aérien par les parties au conflit à des fins militaires[7]. Il va de soi que l’utilisation d’un espace aérien neutre par des aéronefs militaires des Puissances belligérantes constituerait une violation de l’obligation de neutralité et, de ce fait, est interdite[8]. Le non respect de cette obligation peut amener les Puissances belligérantes à prendre des mesures pour empêcher que leurs adversaires ne bénéficient de l’accès à un territoire neutre à des fins militaires[9]. Il est néanmoins admis que l’utilisation d’un espace aérien neutre, par des parties à un conflit armé international, pour transporter des blessés et malades, ne constitue pas une violation du droit de la neutralité par aucun des États impliqués. Il en est ainsi parce que ce transport ne peut pas être considéré comme jouant un rôle militaire dès lors que son seul but est d’atténuer les souffrances provoquées par un conflit armé.
2487  L’article 37 vise à concilier l’obligation de la Puissance neutre d’empêcher la violation de son territoire à des fins militaires avec l’objectif humanitaire de permettre l’évacuation des blessés et malades par les moyens les plus rapides possibles, autrement dit par voie aérienne. Ce faisant, l’article est expressément applicable non seulement aux parties à un conflit armé, mais aussi aux Puissances neutres. Selon l’article 4 de la Première Convention, celles-ci « appliqueront par analogie les dispositions de la présente Convention aux blessés et malades ainsi qu’aux membres du personnel sanitaire et religieux, appartenant aux forces armées des Parties au conflit, qui seront reçus ou internés sur leur territoire ». Les Puissances neutres sont donc obligées de respecter et de protéger les blessés et malades ainsi que le personnel sanitaire des parties au conflit qui se trouvent sur leur territoire, par ailleurs inviolable. D’autres conventions ont également mentionné le droit d’une Puissance neutre de permettre aux blessés et malades de transiter par leur territoire sous certaines conditions visant à protéger la neutralité de ladite Puissance et pour empêcher les parties au conflit de violer le territoire neutre à des fins logistiques[10].
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C. Contexte historique
2488  La 14e Conférence internationale de la Croix-Rouge qui s’est tenue à Bruxelles en 1930, demanda que la question des aéronefs sanitaires survolant un territoire neutre soit réglementée. À cet effet, une proposition informelle fut formulée, en vertu de laquelle les aéronefs sanitaires devraient être autorisés à traverser librement l’espace aérien neutre, à condition que la Puissance neutre concernée puisse exercer un droit de contrôle analogue à celui exercé par une Puissance belligérante sur des aéronefs sanitaires ennemis survolant son territoire[11].
2489  Se fondant sur cette proposition, la Conférence préliminaire des Sociétés Nationales de 1946 recommanda que la Première Convention comprenne un article analogue à l’article 14 de la Convention (V) de La Haye de 1907[12]. Cette idée fut acceptée par la Conférence d’experts gouvernementaux de 1947 à la double condition que la Puissance neutre soit préalablement informée du survol de son territoire par un passage d’un aéronef sanitaire et que celui-ci obtempère à toute sommation d’atterrir[13].
2490  Le projet approuvé par la Conférence de Stockholm de 1948 conserva ces propositions tout en ajoutant que la Puissance neutre avait le droit de formuler et d’appliquer (si elle le faisait de la même manière pour toutes les parties aux conflits) des conditions ou des restrictions au survol de son espace aérien par un aéronef sanitaire[14]. Une proposition, formulée durant la Conférence diplomatique de 1949 et visant à assouplir ces conditions, ne fut pas retenue[15].
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D. Alinéa 1 : conditions du survol d’un territoire neutre par un aéronef sanitaire ou de son atterrissage
2491  Bien que l’article 37 illustre la volonté de mettre en avant le but humanitaire de protéger les blessés et les malades, il montre également la nécessité de préserver les droits des Puissances neutres. Compte tenu de ces intérêts contradictoires, il ne fut pas possible d’imposer à un État neutre le devoir absolu de laisser, de façon inconditionnelle, un aéronef, qualifié de sanitaire, survoler son territoire[16]. Mais il n’a pas paru possible non plus de laisser aux Puissances neutres la liberté d’accorder ou de refuser aux aéronefs sanitaires le droit d’utiliser leur espace aérien.
2492  Il fut donc convenu d’adopter une règle générale permettant aux aéronefs sanitaires d’une Puissance belligérante de survoler le territoire d’une Puissance neutre et y atterrir ou amerrir en cas de nécessité ou pour y faire escale[17]. L’article 37 donne aux Puissances neutres l’assurance que l’autorisation donnée à un aéronef sanitaire de survoler leur territoire ou d’y atterrir, ne constitue pas une violation du droit de la neutralité, tout en leur donnant également le droit de poser des restrictions ou des conditions à ces aéronefs.
2493  Conformément à l’alinéa 1 de l’article 37, les aéronefs sanitaires peuvent « survoler le territoire des Puissances neutres », c’est-à-dire passer au-dessus de leur espace aérien national. Selon les dispositions applicables du droit international, l’expression « espace aérien » désigne l’espace aérien national au-dessus des zones terrestres, des eaux intérieures et de la mer territoriale[18].
2494  De plus, les aéronefs sanitaires peuvent utiliser le territoire d’une Puissance neutre pour y faire « escale », c’est-à-dire y faire une halte avant de poursuivre leur voyage, par exemple pour transférer les blessés et les malades d’un aéronef à un autre ou pour refaire le plein de carburant[19]. Dans ces cas, les droits et obligations résultant de l’article 4 s’appliquent.
2495  L’alinéa 1 de l’article 37 impose expressément trois conditions cumulatives à l’utilisation de l’espace aérien par les Puissances belligérantes, toutes étant inspirées de l’article 36.
2496  Premièrement, les Puissances belligérantes dont les aéronefs sanitaires souhaitent survoler en toute sécurité l’espace aérien national ou atterrir sur le territoire d’une Puissance neutre doivent en informer celle-ci. L’article 37 ne précise pas exactement comment, quand, à qui ou par qui cette notification doit être donnée. Ceci semble accorder une plus grande souplesse pour se conformer à cette obligation, tout en exigeant de la Puissance belligérante qu’elle agisse de bonne foi afin de s’assurer que les autorités compétentes de la Puissance neutre ont réellement reçu la notification. Une fois la notification émise, l’article 37 n’impose explicitement aucune obligation à la Puissance utilisant l’aéronef sanitaire qui consisterait à attendre que la Puissance neutre ait confirmé la réception de la notification. Toutefois, à l’exception des situations d’urgence, la nécessité d’attendre la confirmation ressort implicitement de l’alinéa 2 de l’article 37, qui permet à la Puissance neutre de soumettre le passage ou l’atterrissage à des conditions ou à des restrictions. Conformément à l’obligation générale de mettre en œuvre les traités de bonne foi, le moment de la notification et le niveau décisionnel devraient être adaptés selon que l’intrusion dans un espace aérien neutre a été planifiée ou qu’elle est due à un imprévu ou à une urgence, pour ainsi donner à la Puissance neutre l’opportunité (et l’obligation) d’y répondre. Comme mentionné par l’alinéa 1 de l’article 37, l’atterrissage sur le territoire d’un État neutre est seulement autorisé « en cas de nécessité », c’est-à-dire qu’il ne peut pas simplement s’agir d’une question de commodité ou de préférence. La « nécessité » peut faire allusion à des besoins techniques de l’aéronef comme elle peut être liée aux besoins sanitaires des blessés et malades.
2497  Deuxièmement, les aéronefs sanitaires doivent obéir à toute sommation d’atterrir lancée par la Puissance neutre[20]. Une telle sommation peut être formulée par la Puissance neutre non seulement pour contrôler l’aéronef, mais aussi pour se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de la neutralité. Comme pour la première condition, l’article 37 ne précise pas par qui et quand cette sommation doit être lancée. Cependant, il va de soi que la Puissance neutre, au même titre que la Puissance belligérante, doit faire preuve de bonne foi en appliquant cette disposition. Aussi, cette sommation doit être lancée aussi rapidement que les circonstances le permettent, de façon à offrir à l’aéronef de véritables possibilités d’obtempérer[21]. Face à une sommation d’atterrir, il est possible que l’officier responsable d’un aéronef sanitaire hésite à s’y conformer car il peut, par exemple, penser que le retard affecterait l’état de santé des blessés et des malades ou encore que ceux-ci pourraient être internés par la Puissance neutre.
2498  Comme mentionné ci-dessous, le survol du territoire d’une Puissance neutre par un aéronef sanitaire ne pourra s’effectuer, idéalement, qu’après qu’un accord préalable entre toutes les parties au conflit ait été conclu. Si ce survol est autorisé par un tel accord (en d’autres termes, la Puissance belligérante adverse a préalablement accepté de permettre la poursuite du vol eu égard aux garanties données par le commandant de l’aéronef aux autorités de la Puissance neutre), la Puissance neutre peut répondre positivement à la demande de l’officier responsable de continuer son vol. Accéder à une requête de ce type, dès lors que la Puissance neutre doit croire sur parole le commandant de bord quant à la nature de son aéronef et de ses occupants, risque d’entrer en conflit avec l’obligation juridique internationale de la Puissance neutre d’empêcher l’utilisation de son territoire par les parties à un conflit à des fins militaires. Afin de concilier les intérêts humanitaires avec son obligation de neutralité, la Puissance neutre peut néanmoins ordonner l’atterrissage et l’inspection de l’aéronef comme condition préalable à la reprise du vol. Même si un survol s’effectue conformément à un accord préalable, il est nécessaire de respecter une sommation d’atterrir. Aussi, en fin de compte, l’introduction, dans un accord entre les Puissances belligérantes et la Puissance neutre, d’une clause sur la « poursuite du vol » fondée sur les assurances données par le commandant de l’aéronef, n’écartera pas totalement la possibilité d’une sommation d’atterrir à des fins de contrôle, mais elle réduit considérablement sa probabilité. En substance, l’accord conclu pour chaque cas spécifique sera le cadre qui déterminera si la Puissance neutre reste en droit de sommer un aéronef sanitaire d’atterrir à des fins d’inspection.
2499  Enfin, comme l’indique la troisième phrase de l’alinéa 1 de l’article 37, les aéronefs sanitaires seront à l’abri des attaques, que celles-ci soient lancées par la Puissance neutre ou par des parties au conflit, uniquement durant leur vol à des altitudes, à des heures et suivant un itinéraire spécifiquement convenu entre les parties au conflit et les Puissances neutres intéressées[22]. La rédaction de cette prescription est analogue à celle de l’alinéa 1 de l’article 36.
2500  La relation entre la première et la troisième phrase de l’alinéa 1 de l’article 37 doit être examinée avec attention. Selon la première phrase, les aéronefs sanitaires pourront survoler un territoire neutre ou y atterrir. Pourtant, selon la troisième phrase, leur immunité contre les attaques dépend d’un accord préalable. La mise en œuvre de l’obligation de conclure un accord, tel que prévu par la troisième phrase, ne saurait avoir pour effet de nier le droit accordé par la première phrase.
2501  L’accord visé à la troisième phrase de l’alinéa 1 de l’article 37 prendra la forme d’un accord spécial au sens de l’article 6 de la Convention. L’expression « entre les Parties au conflit et les Puissances neutres intéressées » n’implique pas nécessairement que l’accord doive être multilatéral, c’est-à-dire qu’il soit conclu entre l’État neutre et toutes les parties au conflit armé international. Un accord bilatéral, autrement dit entre la Puissance neutre et la partie au conflit intéressée, sera suffisant[23].
2502  Enfin, le fait d’autoriser un aéronef sanitaire d’une partie à un conflit armé à survoler son territoire sans accord préalable, ne constitue pas une violation des obligations de la Puissance neutre découlant du droit de la neutralité. Accorder une autorisation de survol ne peut pas être considéré comme ayant procuré un avantage militaire à la partie au conflit dès lors qu’elle est uniquement inspirée par des considérations humanitaires.
2503  Il convient de souligner que la nécessité d’un accord préalable est un aspect controversé de l’article 37 car certains peuvent conclure qu’en l’absence d’accord, la Puissance neutre a le droit de prendre toutes les mesures jugées nécessaires pour empêcher l’utilisation de son espace aérien à des aéronefs sanitaires qui ne se conforment pas à cette obligation[24]. Comme relevé ci-dessus, ceci serait susceptible de nier le droit conféré par la première phrase de l’alinéa 1 de l’article 37. Cela dit, bien que le droit conféré par la première phrase demeure, il est clair que l’accord prévu à la troisième phrase est là pour conférer la protection la plus large contre les attaques ou contre toute autre mesure qui pourrait entraver le vol de l’aéronef. Aussi, compte tenu de cette prescription, il convient d’affirmer que, conformément à l’article 36, une attaque contre un aéronef, même lorsqu’il vole sans accord préalable ou qu’il s’écarte des conditions préalablement fixées, devrait toujours être considérée comme une mesure de dernier ressort pour protéger les intérêts souverains de la Puissance neutre.
2504  De plus, bien que le droit de la neutralité détermine si une Puissance neutre peut ou ne peut pas agir pour empêcher le survol non autorisé de son territoire par un aéronef sanitaire, toute attaque contre cet aéronef par une Puissance neutre doit respecter les règles applicables du droit international humanitaire. Plus particulièrement, l’expression figurant à la troisième phrase de l’alinéa 1 de l’article 37, « [l]es aéronefs sanitaires […] ne seront à l’abri des attaques que durant leurs vols […] suivant un itinéraire spécifiquement convenu », ne libère aucunement la Puissance neutre de son obligation de respecter les règles relatives à la conduite des hostilités comme celles limitant les attaques aux objectifs militaires et celles exigeant que toutes les précautions possibles soient prises lors d’une attaque. Par conséquent, dès lors qu’un aéronef qui participe exclusivement à une activité (transport) sanitaire ne peut pas être considéré comme un objectif militaire, une attaque délibérée contre cet aéronef, même lorsqu’il a violé la souveraineté de la Puissance neutre, doit être considérée comme illicite si la Puissance neutre connaissait ou aurait dû connaître le statut de l’aéronef.
2505  La règle relative au survol par un aéronef sanitaire du territoire d’une Puissance neutre en l’absence d’un accord ou en s’écartant des dispositions d’un accord, a été clarifiée par l’alinéa 2 de l’article 31 du Protocole additionnel I[25]. Cette disposition exige que, dans ces circonstances, l’aéronef sanitaire s’efforce de notifier à la Puissance neutre l’entrée dans son espace aérien et exige que la Puissance neutre fasse tous les efforts raisonnables pour éviter de recourir à une attaque en dernier ressort contre l’aéronef, par exemple, en lui donnant l’ordre d’atterrir à des fins d’inspection[26].
2506  Aussi, bien qu’un accord spécial entre la Puissance neutre et les parties au conflit ne soit pas absolument nécessaire pour qu’un aéronef sanitaire puisse entrer dans un espace aérien neutre, il permet, par la notification de sa présence et de ses intentions à la Puissance neutre, de dissiper tout doute. Informer la Puissance neutre des heures du vol, de son itinéraire et de ses altitudes réduira le risque que la Puissance neutre confonde l’aéronef sanitaire avec un aéronef militaire d’une Puissance belligérante ou avec un engin non identifié violant sa souveraineté.
2507  De plus, il peut arriver qu’un aéronef sanitaire entre et/ou atterrisse sur un territoire neutre par nécessité et sans l’avoir planifié. C’est le cas par exemple d’un aéronef sanitaire qui avait l’intention de contourner un territoire neutre, rendant ainsi superflu un accord préalable avec la Puissance neutre. Toutefois, à la suite d’une erreur de navigation, il peut arriver que l’aéronef survole, par inadvertance, le territoire d’un État neutre ou qu’il soit contraint d’y atterrir suite à une panne mécanique. Ceci peut également être le cas en raison d’une urgence médicale soudaine et inattendue posée par l’état de santé la situation de l’un des patients à bord. Bien qu’il n’y ait pas d’accord préalable entre la Puissance belligérante et la Puissance neutre, le droit international interdit à la Puissance neutre d’attaquer un aéronef sanitaire en premier ressort. Dans tous les cas, la Puissance neutre a l’obligation d’identifier l’aéronef et de le sommer d’atterrir à des fins d’inspection.
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E. Alinéa 2 : application des conditions ou des restrictions de manière égale
2508  Selon l’alinéa 2 de l’article 37, les Puissances neutres « pourront fixer des conditions ou restrictions quant au survol de leur territoire par les aéronefs sanitaires ou à leur atterrissage ». Il s’agit, en toute logique, de conditions ou de restrictions relatives à l’itinéraire, à l’altitude, à l’atterrissage, aux horaires, à l’inspection ou à une conjugaison de ces éléments. Pour qu’elles soient conformes aux obligations générales du droit de la neutralité, toutes les conditions et restrictions liées à l’utilisation d’un espace aérien neutre par un aéronef sanitaire d’une partie à un conflit doivent non seulement être les mêmes pour tous les belligérants, mais aussi, conformément à l’alinéa 2 de l’article 37, être appliquées de manière égale à toutes les parties au conflit[27].
2509  Une application des conditions ou restrictions de manière égale aux aéronefs sanitaires de toutes les Puissances belligérantes est un aspect important de la neutralité et une composante du principe plus large de l’égalité de traitement inhérent au droit de la neutralité. Une Puissance belligérante pourrait interpréter toute différence dans la formulation ou l’application de ces conditions ou restrictions, entre elle et les autres Puissances belligérantes, comme un traitement défavorable pratiqué par la Puissance neutre. Ceci pourrait alors conduire la Puissance belligérante qui se considère lésée à remettre en cause la neutralité de la Puissance neutre.
2510  Le droit de la Puissance neutre de fixer des conditions ou restrictions relatives au survol de son territoire par des aéronefs sanitaires ou de leur atterrissage suppose nécessairement une obligation de faciliter ce survol de bonne foi en formulant des conditions appropriées. Ainsi, si la Puissance neutre usait de ce droit pour imposer des conditions ou restrictions qui, de facto, rendrait impossible (ou quasi impossible) l’exercice par les aéronefs sanitaires des droits qui leur sont conférés par la première phrase de l’alinéa 1 de l’article 37, ceci serait incompatible avec l’objet et le but de l’article 37.
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F. Alinéa 3 : actions au moment de l’atterrissage d’un aéronef sanitaire sur le territoire d’une Puissance neutre
2511  Dès qu’un aéronef sanitaire a atterri sur le territoire d’une Puissance neutre, ses autorités peuvent l’inspecter, quels que soient les raisons de l’atterrissage. L’objectif de l’inspection est de vérifier si l’aéronef est bien un aéronef sanitaire. Si c’est le cas, l’aéronef peut poursuivre son vol. Dans le cas contraire, il peut être saisi[28]. Si, quelles que soient les circonstances, les blessés et malades se trouvant à bord sont débarqués avec le consentement des autorités locales, l’alinéa 3 s’applique ; à l’inverse, l’alinéa 3 ne s’applique pas si les blessés et malades restent à bord[29]. Pour des précisions sur ces divers aspects d’une inspection, voir l’article 30 du Protocole additionnel I.
2512  Étant donné que la Puissance neutre a le pouvoir de décider s’il est nécessaire ou non d’inspecter cet aéronef, il serait peu cohérent qu’un aéronef sanitaire soit sommé d’atterrir sans qu’il soit nécessaire de l’inspecter. Si la partie qui ordonne à l’aéronef d’atterrir ne procède pas à une inspection, ceci pourrait laisser supposer que la sommation a été délivrée pour d’autres raisons, peut-être illicites. Par conséquent, il est probable qu’il soit procédé à une inspection à la suite d’une sommation d’atterrir, mais elle sera également licite si elle est effectuée, par exemple, à la suite d’un atterrissage involontaire. Diverses circonstances peuvent conduire au débarquement des blessés et malades, avec le consentement des autorités locales. Quelles que soient les circonstances, l’alinéa 3 de l’article 37 dispose qu’ils devront « être gardés par l’État neutre, lorsque le droit international le requiert, de manière qu’ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de la guerre ».
2513  Il n’est pas précisé ce qu’il faut entendre par l’expression « autorité locale ». En pratique, l’autorité habilitée à consentir au débarquement des blessés et malades d’un aéronef sanitaire sur son territoire, dépendra de l’organisation interne du pays. Si l’état de santé des blessés et malades nécessite leur débarquement, par exemple, en raison du délai engendré par l’inspection, il semble difficile d’imaginer comment ce consentement pourrait être refusé de manière licite compte tenu de l’article 4 qui impose à la Puissance neutre de « respecter et protéger » les blessés et malades sur son territoire (application par analogie de l’article 12[30]). Comme relevé ci-dessus, en l’absence d’un accord spécial autorisant une escale en vue d’une correspondance, l’article 37 établit ce qui semble être une obligation pour les aéronefs sanitaires de se conformer à une sommation d’atterrir. Dans ce cas, le consentement au débarquement devrait être sous-entendu dans la sommation. L’inverse ne serait pas logique : la Puissance neutre obligerait l’aéronef à atterrir, interdirait la poursuite du vol en raison de l’absence d’un accord spécial et exigerait ensuite que les occupants restent dans l’aéronef ce qui serait susceptible, puisqu’ils ne seraient pas pris en charge, d’aggraver l’état de santé de certains d’entre eux. L’obligation incombant à la Puissance neutre de garder « de manière qu’ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de la guerre », les blessés et malades ressortissants d’une Puissance belligérante débarqués d’un aéronef sanitaire, est nuancée par l’expression « lorsque le droit international le requiert ». Cette expression fut introduite par souci de cohérence de ces dispositions avec celles de l’article 11 de la Convention (X) de La Haye de 1907 qui contient une disposition générale relative à l’internement par les Puissances neutres des forces belligérantes qui entrent sur leur territoire[31]. L’examen de l’état actuel de cet article n’entre pas dans le champ du présent commentaire[32]. Il ne peut qu’être constaté que depuis 1907, les États eux-mêmes n’ont pas officiellement évalué si ces règles reflétaient toujours le droit[33]. L’article 37 ne donne aucune précision sur ce qu’il adviendra de l’équipage s’il est composé de civils et il a été constaté que le droit international n’est pas clair sur cette question[34].
2514  Le but de l’obligation imposée à la Puissance neutre est d’empêcher que les blessés et malades « puissent [à] nouveau prendre part aux opérations de la guerre ». Il n’est pas précisé quelles mesures spécifiques doivent être prises par la Puissance neutre afin d’atteindre ce but. On trouve dans la Deuxième Convention, deux autres expressions applicables à d’autres cas dans lesquels les blessés et les malades peuvent se retrouver au pouvoir d’une Puissance neutre. D’une part, l’article 15 de la Deuxième Convention dispose qu’« il devra être pourvu », par la Puissance neutre, à ce que les blessés, les malades et les naufragés recueillis à bord d’un vaisseau de guerre neutre ou par un aéronef militaire neutre, « ne puissent pas de nouveau prendre part à des opérations de guerre ». D’autre part, l’alinéa 1 de l’article 17 de la Deuxième Convention exige que les blessés, les malades et les naufragés qui seront débarqués dans un port neutre, avec le consentement de l’autorité locale, « devront ... être gardés » par la Puissance neutre afin qu’« ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de guerre ». Toutefois, malgré ces légères différences rédactionnelles dans les versions en anglais des Première et Deuxième Conventions et dès lors que ces dispositions sont liées, elles doivent être interprétées comme supposant la même obligation[35]. Autrement, ceci conduirait à des incohérences dans l’interprétation de ces trois dispositions alors qu’elles sont applicables, en substance, à la même situation à l’égard de la Puissance neutre.
2515  En fait, ces diverses expressions posent la question concrète de savoir s’il est nécessaire, pour se conformer au but recherché, de priver de leur liberté les personnes concernées, c’est-à-dire si le terme « gardées », utilisé à l’alinéa 3 de l’article 37 et qui, dans la version en anglais de la Convention, est traduit par le mot plus strict « detained » lequel signifie « détenues » prévaut, ou pas, pour l’interprétation de ces trois dispositions. Lors de la Conférence diplomatique de 1949, il fut relevé que le mot « internement » n’était pas mentionné. Dans le même temps, il s’agissait de savoir si, en pratique, ceci revenait au même : « Car, comment pouvez-vous empêcher quelqu’un de prendre part à la guerre si vous ne l’internez pas ?[36] ». Dans les situations de conflit armé, l’internement correspond à une détention non pénale et non punitive qui est imposée pour des raisons de sécurité[37]. Cependant, l’internement est certainement la mesure la plus sévère et la plus gênante qui puisse être prise pour empêcher les personnes de participer de nouveau aux hostilités. Cependant, selon les circonstances, l’internement peut ne pas être nécessaire. Chaque fois que cela est possible, les Puissances neutres doivent considérer d’autres solutions comme, par exemple, imposer aux personnes concernées de se présenter régulièrement à un poste de police ou de les assigner à résidence en les plaçant sous surveillance électronique. Pour respecter ses obligations fixées par l’alinéa 3 de l’article 37, une Puissance neutre devrait considérer l’internement comme une mesure à prendre en dernier ressort, c’est-à-dire lorsque ceci constitue le seul moyen d’atteindre le but recherché[38].
2516  Lorsqu’il s’avère que l’internement est absolument nécessaire et nonobstant tout autre traitement plus favorable que la Puissance neutre peut décider de leur conférer, les personnes concernées doivent être traitées comme des prisonniers de guerre[39]. Si la décision de procéder à un internement est prise, les dispositions des articles 11 et 12 de la Convention (V) de La Haye de 1907 sont applicables.
2517  Même lorsque le droit international le requiert, les blessés et malades ne peuvent être gardés par la Puissance neutre s’il en a été convenu autrement (« à moins d’un arrangement contraire de l’État neutre avec les Parties au conflit »). Contrairement à l’accord auquel fait référence l’alinéa 1 de l’article 37, l’accord auquel il est fait référence dans cet alinéa n’est pas bilatéral (entre la Puissance neutre et la partie au conflit concernée), mais multilatéral (entre la Puissance neutre et toutes les parties au conflit). En tout temps, la Puissance neutre doit demeurer consciente et soucieuse de respecter les obligations fixées à l’article 4.
2518  L’article 37 reste muet sur le sort des personnels sanitaires ou des personnes décédées qui peuvent se trouver à bord de l’aéronef sanitaire[40]. Dans tous les cas où des blessés et des malades sont reçus et internés par la Puissance neutre, les frais d’hospitalisation et d’internement doivent être supportés par l’État dont ils dépendent, c’est-à-dire l’État au service duquel ils étaient avant de tomber sous la responsabilité de la Puissance neutre[41]. Dans la plupart des cas, il s’agira de l’État dont ils ont la nationalité. Cependant, lorsqu’une personne participe aux combats pour le compte d’un État autre que celui dont il a nationalité, les frais d’hospitalisation et d’internement seront à la charge de l’État pour le compte duquel elle combat[42].
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Bibliographie choisie
Voir la bibliographie choisie du commentaire de l’article 36 de la Première Convention.

1 - Comme la Convention de Genève de 1929 sur les blessés et malades n’avait pas abordé cette question, il incombait aux experts en droit de la guerre d’examiner les règles qui pourraient s’appliquer à un aéronef sanitaire survolant le territoire d’une Puissance neutre. Parmi les diverses opinions, on trouvait : celle selon laquelle les aéronefs sanitaires évacuant les blessés et malades devraient pouvoir entrer et quitter librement des territoires neutres ; celle selon laquelle les aéronefs sanitaires devraient demander l’autorisation pour entrer dans l’espace aérien neutre ; et celle selon laquelle les blessés et malades se trouvant à bord d’un aéronef sanitaire pourraient être internés. Voir Edward R. Cummings, « The Juridical Status of Medical Aircraft Under the Conventional Laws of War », Military Law Review, tome 66, 1974, pp. 105-141, à la p. 122 (citant James Molony Spaight, Air Power and War Rights, 3e édition, Longmans, Londres, 1947, p. 359).
2 - Pour des précisions sur les entités susceptibles d’être qualifiées de « Puissance neutre », voir le commentaire de l’article 4, section C.1.
3 - Voir la Convention de Chicago relative à l’aviation civile internationale (1944), article 1 : « Les États contractants reconnaissent que chaque État a la souveraineté complète et exclusive sur l’espace aérien au-dessus de son territoire ».
4 - Voir Doswald-Beck, p. 176.
5 - Voir aussi Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règles 84-85 et Manuel de San Remo sur le droit international applicable aux conflits armés en mer (1994), règles 181, 182 et 183.
6 - De plus, en ce qui concerne spécifiquement l’article 37, il convient de relever que lorsque ce transport est un élément d’une opération militaire menée conformément à une autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies adoptée sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, la qualification d’une Puissance « neutre » peut être complexifiée par l’obligation incombant aux États membres des Nations Unies d’intervenir en appui à cette autorisation du Conseil de sécurité. À cet égard, voir Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règle 165.
7 - Voir Convention (V) de La Haye (1907), articles 1 à 5 et Convention (XIII) de La Haye (1907), article 1, 2 et 5. Voir également Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règles 166 et 167, al. a.
8 - Voir Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règle 170, al. a, première phrase : « Toute incursion ou tout transit d’un aéronef militaire d’un belligérant (y compris d’[un aéronef sans pilote /un aéronef de combat aérien sans pilote] ou d’un missile dans ou par un espace aérien neutre est interdit [traduction CICR] ».
9 - Voir Convention (V) de La Haye (1907), article 10 et Convention (XIII) de La Haye (1907), article 8. Voir aussi Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règles 168 et 169.
10 - Convention (V) de La Haye de 1907 (1907), article 14.
11 - Rapports et documents pour la Conférence préliminaire des Sociétés nationales de 1946, p. 44. Voir aussi Procès-verbaux de la Conférence préliminaire des Sociétés nationales de 1946, vol. II, pp. 113-114.
12 - Procès-verbaux de la Conférence préliminaire des Sociétés nationales de 1946, vol. II, p. 114.
13 - Rapport sur les travaux de la Conférence d’experts gouvernementaux de 1947, p. 47.
14 - Projets de Conventions approuvés par la Conférence de Stockholm de 1948, pp. 43-44.
15 - Actes de la conférence diplomatique de Genève 1949, tome II-A, p. 86.
16 - Pour une analyse des conditions à remplir afin qu’un aéronef soit qualifié d’aéronef sanitaire, voir le commentaire de l’article 36, sections C et D.1.
17 - Le texte actuel établit un droit pour les aéronefs sanitaires de survoler des pays neutres à condition qu’un accord précisant l’itinéraire, les altitudes et le temps du vol, soit préalablement conclu. Voir, Actes de la Conférence diplomatique de Genève de 1949, tome II-A, p. 190.
18 - Aux fins d’interprétation de l’alinéa 1 de l’article 37, l’expression « territoire des Puissances neutres » exclut l’espace aérien au-dessus des détroits pour la navigation internationale ainsi que l’espace aérien au-dessus des voies maritimes archipélagiques désignées, au travers desquelles les aéronefs sanitaires ont déjà le droit de voler sous réserve de respecter les conditions fixées à l’alinéa 1 de l’article 38 et aux alinéas 1 à 3 de l’article 53 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982. Voir aussi Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règle 84.
19 - Voir aussi la définition du mot « escale » in Le Petit Robert, nouvelle édition millésime 2016, Robert, 2016, p. 923.
20 - Voir aussi l’article 31, al. 1 du Protocole additionnel I. Pour une clarification de cet article, voir Doswald-Beck, p. 177 (« il y a ... une simple référence au devoir des aéronefs sanitaires d’obéir à une sommation d’atterrir sans que soit précisé si cette sommation doit seulement être lancée à des fins d’inspection [traduction CICR] »).
21 - Pour des précisions, voir le commentaire de l’article 36, section G.
22 - Voir Actes de la Conférence diplomatique de Genève de 1949, tome II-A, p. 206.
23 - Pictet (dir.), Commentaire de la Ire Convention de Genève de 1949, Genève, CICR, 1952, pp. 328-329.
24 - Dans le cas où un aéronef sanitaire vole au-dessus du territoire d’une Puissance neutre en l’absence d’un accord (ou en s’écartant des termes d’un accord), voir Protocole additionnel I, article 31, par. 2-3 ainsi que le Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règle 85 et le Manuel de San Remo sur le droit international applicable aux conflits armés en mer (1994), règle 182.
25 - Pour une analyse de l’impact des règles du Protocole additionnel I relatives aux aéronefs sanitaires sur l’interprétation des règles des Conventions de Genève relatives aux aéronefs sanitaires, voir le commentaire de l’article 36, par. 2437.
26 - Voir aussi, Manuel sur le droit international applicable à la guerre aérienne et à l’utilisation de missiles (2009), règle 85, alinéa a, deuxième phrase : « Dès que l’aéronef est identifié par la Puissance neutre comme étant un aéronef sanitaire, il ne doit pas être attaqué, mais il peut être sommé d’atterrir aux fins d’une inspection -[traduction CICR] ».
27 - Voir aussi, Protocole additionnel I, article 31, par. 5.
28 - Yves Sandoz, « Rights, Powers and Obligations of Neutral Powers under the Conventions », in Andrew Clapham, Paola Gaeta et Marco Sassòli (dir.), The 1949 Geneva Conventions: A Commentary, Oxford University Press, 2015, pp. 85-108, aux pp. 100 et 101.
29 - Addenda aux projets de Conventions présentés à la Conférence de Stockholm de 1948, p. 4.
30 - Si des personnes décédées se trouvent à bord de l’aéronef sanitaire, l’article 4 de la Première Convention oblige la Puissance neutre à appliquer, par analogie, les dispositions de la Convention applicable aux personnes décédées. Il en va de même pour le personnel sanitaire et religieux militaire qui se trouve à bord. Pour des précisions, voir le commentaire de cet article, sections C. 3. c et C. 3. d.
31 - On trouve une règle analogue à l’article 15 de la Convention (X) de La Haye de 1907 et à l’article 43 des Règles de la guerre aérienne de La Haye de 1923.
32 - Pour une analyse historique, voir Dwight S. Mears, « Neutral States and the Application of International Law to United States Airmen during World War II. To Intern or Not to Intern? », Journal of the History of International Law, vol. 15, n° 1, 2013, pp. 77-101. Voir aussi K.V.R. Townsend, « Aerial Warfare and International Law », Virginia Law Review, vol. 28, 1941–1942, pp. 516-527, aux pp. 518-520.
33 - Les rédacteurs des Conventions de Genève choisirent délibérément de ne pas aborder le fond du droit de la neutralité tout en y faisant référence dans un certain nombre de règles. Pour des précisions, voir le commentaire de l’article 4, par. 910 et section C. 3. b.
34 - Yves Sandoz, « Rights, Powers and Obligations of Neutral Powers under the Conventions », in Andrew Clapham, Paola Gaeta and Marco Sassòli (dir.), The 1949 Geneva Conventions: A Commentary, Oxford University Press, 2015, pp. 85-108, à la p. 101.
35 - Convention de Vienne sur le droit des traités (1969), article 31, al. 1 : « Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ».
36 - Actes de la Conférence diplomatique de Genève de 1949, tome II-B, p. 242 (Pays-Bas).
37 - Voir CICR, prise de position, « L’internement dans les conflits armés : règles de base et défis », disponible sur : https://www.icrc.org/fr/document/linternement-dans-les-conflits-armes-regles-de-base-et-defis.
38 - Conférence internationale de la Paix, La Haye, 18 mai-29 juillet 1899, sommaire général, troisième partie, Deuxième Commission, p. 80 : Ce que le comité de rédaction désire, c’est que les blessés, les malades et les naufragés soient déclarés incapables de servir. Ce n’est pas une raison de les garder indéfiniment sur le territoire neutre. … C’est imposer un devoir trop lourd aux neutres que de les obliger à garder pendant toute la durée de la guerre les naufragés, blessés ou malades. Il faudrait trouver des garanties suffisantes sans exiger ce sacrifice des Puissances neutres.
39 - Voir Troisième Convention, article 4, Lettre B, al. 2.
40 - À propos de leur statut et de leur traitement, voir le commentaire de l’article 4, sections C. 3. c et C. 3. d.
41 - Voir aussi États-Unis, Law of War Manual, 2015, par. 9.1.2.1.
42 - Dans le même sens, voir Convention (X) de La Haye de 1907, al. 15, al. 2 et Deuxième Convention, article 40, al. 3.